Working paper 1
Les filières d’immigration et les expulsions collectives
Quelques réflexions à la lumière du principe de non-discrimination
par Radouane BOUHLAL et Gennaro LUIS
juin 2003
Les flux migratoires sont une question d’actualité, à ne point en douter. Ils soulèvent souvent des débats passionnés, lesquels s’aliment d’arguments de toute nature. Les interrogations sont à la fois nombreuses et sensibles : les frontières de l’Europe doivent-elles être hermétiques ? Le peuvent-elles seulement ? Comment appréhender la problématique des filières d’immigration ? Quel sort convient-il de réserver aux personnes en situation illégale ? Faut-il pratiquer des expulsions massives ? Ne doivent-elles être qu’individuelles et consenties ? Peuvent-elles être forcées ? Etc.
Les droits fondamentaux apportent un éclairage à ces problématiques ; le récent arrêt Conka c. Belgique du 5 février 2002 , rendu par la Cour européenne des droits de l’homme, formule des réponses pour certaines d’entre elles.
Pour rappel, il s’agissait de plusieurs dizaines de familles ressortissantes slovaques d'origine tzigane, dont la famille Conka, convoquées, à la fin du mois de septembre 1999, par la police de la Ville de Gand, sous le prétexte que leur dossier relatif à leur demande d’asile devait être complété. Au commissariat, elles furent arrêtées pour être, quelques heures plus tard, expulsées vers la Slovaquie.
Le 4 octobre 1999, la famille Conka, soutenue et représentée par la Ligue des droits de l'homme, introduisit devant la Cour européenne des droits de l'homme une action contre l'Etat belge. En effet, elle estimait notamment que, dans la jouissance de certains droits reconnus par la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales , elle était victime de discriminations, lesquelles sont prohibées par l’article 14 de la Convention : « la jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation » .
Cadre juridique et mise en perspective
Plus précisément, la famille Conka alléguait avoir subi une expulsion collective effectuée dans un but discriminatoire, ainsi que des modalités d’expulsion indignes constituant un traitement discriminatoire.
L’article 14 de la Convention était donc combiné avec l’article 4 du Protocole n°4 à la Convention et l’article 3 de la Convention.
La précision est juridiquement importante, car la discrimination n’est, à la lecture de l’article 14, pas interdite à titre général; elle n’est prescrite que dans la mesure où elle s’exerce dans des « droits et libertés reconnus dans la présente Convention » : c’est d’ailleurs en ce sens qu’il est communément dit qu’aucune existence indépendante n’est attachée à l’article 14, lequel revêt ainsi un caractère accessoire.
Bien entendu, il ne faut pas comprendre par là que, pour tous les autres droits et libertés non reconnus par la Convention, l’article 14 autorise une quelconque discrimination. A vrai dire, une telle hypothèse échappe au contrôle des organes de la Convention.
L’absence d’interdiction générale joue donc essentiellement un rôle important quant aux « conséquences (...) institutionnelles » : la Cour ne sera ainsi compétente, quant à son contrôle au regard de l’article 14, qu’aux seuls droits et libertés reconnus dans la Convention.
Cela étant, il convient de rappeler que, bien qu’il n’ait aucune existence indépendante (il devra donc toujours être combiné avec une autre disposition de la Convention), l’article 14 revêt une existence autonome : en effet, des situations peuvent exister où l’article 14 est purement et simplement violé, alors que la disposition avec laquelle il est combiné, soit parfaitement respectée.
C’est véritablement dans cette hypothèse-là qu’il est important de souligner le caractère autonome de l’article 14, car lorsque la Cour constate une violation de la disposition, à laquelle se combine l’article 14, il devient presque inutile d’examiner une éventuelle violation autonome de l’article 14 .
Dans le cas d’espèce, l’ensemble des griefs de la famille Conka, dénonçant des discriminations, furent rejetés par la Cour, car elle les jugea « manifestement mal fondés » et donc irrecevables .
Le raisonnement de la Cour mérite qu’on s’y attarde : « de l’avis de la Cour, le choix des autorités quant aux destinataires des mesures d’expulsion critiquées ne saurait passer pour manquer de justification objective et raisonnable, puisque le critère de sélection des intéressés n’était pas leur nationalité ou leur origine ethnique, mais leur appartenance à une filière d’immigration, dont il convenait d’endiguer les effets » .
En cela, la Cour épousa l’argumentation du Gouvernement belge qui expliquait que « l’opération d’éloignement a été appliquée non pas à la population tzigane en tant que telle, mais en raison du fait que les demandes d’asile introduites par les Slovaques ont connu une croissance exponentielle au cours des derniers mois qui ont précédé l’éloignement. Cette population aurait été numériquement la plus importante dans les villes de Gand et Tirlemont. Les intéressés auraient ainsi fait partie d’une catégorie objective de personnes constituant une véritable filière d’immigration à des fins d’aide sociale organisée à partir de leur pays d’origine. L’opération aurait poursuivi un but d’intérêt public, à savoir celui de contenir le flot des immigrants attirés par l’aide sociale octroyée, à l’époque, à toute personne se trouvant sur le territoire belge » .
Du jugement de la Cour, deux enseignements semblent pouvoir être tirés : l’un relatif à la capacité d’appréciation et d’action des Etats, l’autre sur la légitimité de la lutte contre les filières d’immigration.
Une large marge d'appréciation reconnue aux Etats sur la problématique des filières d'immigration
Sur le plan de la méthode, la marge d’appréciation que la Cour reconnaît aux Etats sur la problématique des filières d’immigration paraît assez considérable.
Ainsi, il a suffi, à l’estime du Gouvernement, de constater qu’il y a eu, en l’espace de quelques mois, une augmentation forte des demandes d’asile introduites par les Slovaques, pour présumer qu’elles sont le fruit d’« une véritable filière d’immigration à des fins d’aide sociale organisée à partir de leur pays d’origine » .
En soi, il est déjà assez étonnant que, dans une société démocratique, un Gouvernement décrète, sans autre élément que l’argument d’ordre quantitatif, qu’un groupe de demandeurs d’asile originaires d’un même pays soit entré sur le territoire par le biais d’une filière d’immigration.
Même un Etat particulièrement soucieux, par hypothèse, de répartir au mieux les deniers publics, se doit à une plus grande prudence.
Il est encore plus surprenant que la Cour ne vérifie pas les allégations de l’Etat. Dès lors que l’Etat estime être confronté à une filière d’immigration, la Cour semble lui accorder une grande liberté d’appréciation et de réaction.
Il est difficile de comprendre, et donc d’admettre, que la Cour ne soit pas restée, sur cette problématique également, fidèle à deux considérations qu’elle a fait siennes en d’autres matières, à savoir que :
A. reconnaître à un Etat une marge d’appréciation ne signifie pas lui accorder « une liberté absolue de jugement » ;
B. reconnaître à l’Etat une marge d’appréciation très étendue n’affranchit pas la Cour de son rôle de gardienne de la Convention.
Véritablement, il n’y a aucune raison qu’il en soit autrement ici : « la marge nationale d'appréciation va (…) de pair avec un contrôle européen » .
la lutte contre les filières d'immigration, objectif légitime au regard des droits fondamentaux
Sur le plan des principes, l’objectif de contenir, voire de lutter contre les filières d’immigration paraît être un objectif légitime au regard des droits fondamentaux.
La très récente décision sur la recevabilité Sulejmanovic et Sultanovic c. Italie , rendue une année, presque jour pour jour, après l’arrêt Conka, le confirme à nouveau.
Dans cette affaire, il s’agissait d’un contexte relativement proche : les requérants, ressortissants de l’ex-Yougoslavie d’origine tzigane, vivaient dans un camp spontané situé dans la ville de Rome. Le 3 mars 2000, la préfecture de police de Rome ordonna des contrôles inopinés à effectuer dans le camp, dès les premières heures : le but des contrôles était de vérifier toute situation d’illégalité, notamment en matière d’immigration. Suite aux contrôles, la préfecture délivra un décret d’expulsion, assorti d’une mesure d’accompagnement immédiat à la frontière, et le notifia à chacun des requérants, au motif notamment qu’ils se trouvaient en Italie en situation irrégulière. Le jour même, ils furent immédiatement renvoyés vers la Bosnie-Herzégovine.
Ici aussi, la Cour jugea que « (…) le choix des autorités quant aux destinataires des mesures d’expulsion critiquées ne saurait passer pour manquer de justification objective et raisonnable, puisque le critère de sélection des intéressés n’était pas leur nationalité ou leur origine ethnique, mais leur appartenance à une filière d’immigration, dont il convenait d’endiguer les effets » .
Cette approche nous laisse sur notre faim. En effet, si légitime soit-il, l’objectif poursuivi par le Gouvernement n’est pas, en droit, le seul élément à considérer pour estimer si y a discrimination .
Dans la même affaire linguistique belge, la Cour a très clairement posé la marche à suivre : « l’égalité de traitement est violée si la distinction manque de justification objective et raisonnable. L’existence d’une pareille justification doit s’apprécier par rapport au but et aux effets de la mesure considérée, eu égard aux principes qui prévalent généralement dans les sociétés démocratiques. Une distinction de traitement dans l’exercice d’un droit consacré par la Convention ne doit pas seulement poursuivre un but légitime : l’article 14 est également violé lorsqu’il est clairement établi qu’il n’existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé » .
Puisque l’objectif de contenir, voire de lutter contre les filières d’immigration paraît être un objectif légitime au regard des droits fondamentaux, voyons si le rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé est respecté.
Pour les sept premiers mois de l’année 1999, la moyenne du nombre de demandeurs d’asile en provenance de la Slovaquie était de 22 demandes par mois (avec tout de même 51 demandes pour le seul mois de juillet). Du 1er au 24 août 1999, pas moins de 359 demandes furent enregistrées : en peu de temps, le nombre de demandeurs d’asile en provenance de Slovaquie a donc effectivement enregistré une très forte hausse.
Si le but était réellement de lutter contre les filières d’immigration – dont a minima il convenait tout de même de prouver l’existence –, le Gouvernement n’aurait dû concentrer son attention qu’à l’égard des demandeurs d’asile entrés sur le territoire durant la période querellée : en effet, puisque l’argument d’ordre quantitatif est celui qu’invoque le Gouvernement pour fonder ses présomptions d’existence de filières d’immigration, il n’y a aucune raison qu’il soupçonne les demandeurs d’asile d’origine slovaque qui ont introduit leur demande avant la période de juillet-aôut 1999.
Tel ne fut pas le cas en l’espèce et l’exemple de la famille Conka est éloquent.
Elle a introduit une demande d’asile le 12 novembre 1998, laquelle fut rejetée par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (qui confirma ainsi les décisions de l’Office des étrangers) le 18 juin 1999. Son parcours est donc tout à fait distinct de la période précitée.
Pourquoi la famille Conka a-t-elle dès lors fait partie du groupe de demandeurs slovaques expulsé ? Parce qu’à la date de l’opération d’expulsion collective, elle était, vu le rejet des demandes d’asile des membres de la famille, en situation illégale, penserions-nous d’entrée de jeu. Les faits montrent le contraire : l’ordre de quitter le territoire a été ordonnée sur un fondement légal étranger à leurs demandes d’asile.
La réponse se trouve dans la lettre du 24 août 1999 que le directeur général de l’Office des étrangers adressa au ministre de l’Intérieur et au commissaire général aux réfugiés et aux apatrides « pour leur annoncer son intention de traiter rapidement les demandes d’asile de la part de ressortissants slovaques, afin de donner un signal dissuasif clair à l’attention de nouveaux requérants potentiels » .Comme viendra le confirmer une « note d’orientation générale relative à une politique globale en matière d’immigration » approuvée le 1er octobre 1999 par le Conseil des ministres, le Gouvernement n’avait donc pas pour seule intention de lutter contre les filières d’immigration, mais plus généralement de décourager tout futur slovaque, qu’il vienne demander l’asile par une filière d’immigration ou pas.
Cet objectif, qui, à l’analyse, apparaît être le véritable but poursuivi par l’opération d’expulsion collective ne peut être jugé comme légitime, tant à l’égard des obligations conventionnelles contractées par la Belgique qu’au regard des droits fondamentaux des personnes expulsées.
Un telle opération qui se présente comme ayant une portée générale – la lutte contre les filières d’immigration – mais qui, en réalité, est dirigée contre une catégorie d’individus – les demandeurs d’asile d’origine slovaque présents, pour en éviter à l’avenir – ne, peut, à notre estime, se concilier avec l’interdiction de discrimination.
N’est-ce pas cette voie qu’a tracée l’ancienne Commission lorsqu’elle évoque que « pour être efficace, la défense de discrimination doit aboutir à assurer l’absence de toute discrimination en fait comme en droit » ?
A la lumière du véritable but poursuivi, l’ensemble de l’opération d’expulsion, telle qu’elle fut effectuée, prend tout son sens. Pensons, par exemple, à la « petite ruse » , par laquelle la police de la Ville de Gand convoqua , à la fin du mois de septembre 1999, plusieurs dizaines de familles ressortissantes slovaques d'origine tzigane, dont la famille Conka, pour leur expulsion, quelques heures plus tard, vers la Slovaquie.
La « petite ruse » est un parfait cas d’école pour illustrer à quel point le rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé est rompu. Comme le soulignait le juge Velaers, « la ruse employée par la police belge doit (…) être examinée à la lumière des « principes généraux » de la Convention. Les méthodes et techniques de police ne peuvent être qualifiées de régulières et d'équitables qu'à la condition qu'elles soient proportionnées aux buts que les autorités cherchent à atteindre. Le principe de proportionnalité est en effet un principe général de la Convention. Il est largement appliqué dans la jurisprudence de la Cour (notamment celle sur les articles 8-11, § 2, l'article 14 etc...) (…). La méthode utilisée par la police de Gand - la ruse - est à mon avis non conforme à ce principe de proportionnalité. Les personnes à priver de leur liberté n'étaient pas des criminels. C'étaient des illégaux dont la demande d'asile avait été rejetée. A juste titre, la Cour n'a pas exclu que la police, dans sa lutte contre la criminalité, soit amenée à employer des ruses, qui lui permettent d'être efficace (…). Mais en l'espèce, l'action de la police de Gand ne se situait pas dans le cadre d'une recherche pénale, mais bien dans le cadre d'une action administrative d'expulsion forcée. Bien que l'Etat ait le droit d'expulser effectivement des illégaux et bien que les alternatives adéquates pour le faire ne soient pas nombreuses et qu'elles risquent parfois d'avoir des conséquences également néfastes pour les personnes intéressées et leurs enfants, l'emploi d'une ruse telle que celle utilisée par la police de Gand risque d'engendrer la non-crédibilité générale des autorités publiques dans leurs relations administratives avec les étrangers qui résident illégalement sur le territoire national. Cet effet rend, à mon avis, le recours à la ruse par la police de Gand contraire au principe de proportionnalité. Dans un Etat de droit, les illégaux ne sont pas des sans-droits. Ils doivent pouvoir se fier aux communications des autorités administratives faites à leur encontre » .
La famille Conka semble donc avoir subi une discrimination fondée sur « l’origine nationale » et peut-être même, puisque les autres dizaines de familles ressortissantes sont d'origine tzigane, une discrimination fondée sur « l’appartenance à une minorité nationale » .
Il est tellement difficile de soutenir que la famille Conka n’ait pas été victime de discriminations à l’occasion de son expulsion au côté des autres familles slovaques d’origine tzigane, qu’on peut se demander si la Cour n’a pas fini par en prendre conscience, au moment de l’examen quant au fond.
Pour rappel, l’article 14 de la Convention, combiné avec l’article 4 du Protocole n°4 à la Convention et l’article 3 de la Convention, fut écarté par la Cour dès le stade de la recevabilité.
On peut émettre l’hypothèse que la Cour a tenté de rattraper son erreur d’appréciation au moment de l’analyse sur une éventuelle violation de l’article 4 du Protocole n°4 à la Convention, lequel interdit les expulsions collectives d’étrangers.
Pour rappel, dans l’affaire Andric c. Suède du 23 février 1999, la Cour, reprenant ainsi la définition formulée, quelques années auparavant, par l’ancienne Commission, avait considéré qu’il n’y a pas d’expulsion collective lorsque la situation de l’étranger requérant a fait l’objet d’un examen individuel et objectif lui permettant d’avancer ses arguments contre l’expulsion.
Dans cette affaire Conka, la Cour a nuancé cette définition : certes, insiste-t-elle, « la Cour rappelle sa jurisprudence d’après laquelle il faut entendre par expulsion collective, au sens de l’article 4 du Protocole n° 4, toute mesure contraignant des étrangers, en tant que groupe, à quitter un pays, sauf dans les cas où une telle mesure est prise à l’issue et sur la base d’un examen raisonnable et objectif de la situation particulière de chacun des étrangers qui forment le groupe » , mais elle ajoute aussitôt « cela ne signifie pas pour autant que là où cette dernière condition est remplie, les circonstances entourant la mise en oeuvre de décisions d’expulsion ne jouent plus aucun rôle dans l’appréciation du respect de l’article 4 du Protocole n° 4 » .
L’ajout de cette dernière considération a été déterminante dans le cas d’espèce. Si elle ne l’avait pas formulée, la Cour n’aurait pas pu condamner la Belgique, puisque, de toute évidence, les membres de la famille Conka avaient connu, devant l’Office des étrangers et devant le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides, un examen raisonnable et objectif de leur situation particulière.
La Cour aurait-elle apporté cet ajout, si elle n’avait pas écarté, dès la recevabilité, l’article 14 ? La décision sur la recevabilité SULEJMANOVIC et SULTANOVIC c. ITALIE du 14 mars 2002, a, pour des faits assez similaires à ceux de l’affaire Conka, retenu l’article 14 pour l’examen de fond . Il eut été intéressant de voir si la Cour, ayant ainsi la possibilité de condamner l’Italie pour violation de l’article 14, allait tout de même la condamner pour violation de l’article 4 du Protocole n°4 à la Convention. Il faudra attendre de prochains arrêts pour avoir une réponse, puisque cette affaire fut rayée du rôle par la Cour, suite à un règlement amiable convenu entre les parties.
Conclusion
En soi, les expulsions d’étrangers ne sont pas interdites par la Convention, pour autant qu’elles ne soient pas collectives : politiquement, elles peuvent être discutées au bénéfice d’alternatives peut-être moins problématiques, mais juridiquement, le principe est acquis. Encore faut-il s’entendre sur le sens à donner aux mots « expulsions collectives d’étrangers ».
Si un Etat expulse des demandeurs d’asile pour combattre des filières d’immigration, il poursuit un but légitime au regard des droits de l’homme, tel est l’un des enseignements importants que l’on peut dégager des deux décisions sur la recevabilité CONKA c. BELGIQUE du 13 mars 2001 et SULEJMANOVIC et SULTANOVIC c. ITALIE du 14 mars 2002.
Poursuivre un tel but légitime ne signifie pas pour autant donner un chèque en blanc aux Etats. Ceux-ci, comme la Cour, doivent veiller à ne pas commettre de discriminations à l’occasion desdites expulsions. En toute hypothèse, une analyse attentive des moyens mis en œuvre pour expulser des étrangers s’avère indispensable, au regard de leurs droits fondamentaux.
Pour le surplus, si, à l’avenir, la Cour entend maintenir la prise en compte des « circonstances entourant la mise en oeuvre de décisions d’expulsion » pour l’appréciation du respect de l’article 4 du Protocole n°4 à la Convention, il conviendra que, par sécurité juridique, elle définisse un cadre plus précis… pour distinguer nettement cette disposition de l’article 14, mais aussi et surtout pour aider les gouvernements et les juridictions nationales à accomplir leurs tâches dans le respect des droits fondamentaux inscrits dans la Convention.
