Contentieux de l’asile – individualisation du risque – crédibilité – Burundi – protection internationale – imputation politique – vulnérabilités politiques – preuve – demandeurs d’asile burundais – Conseil du contentieux des étrangers.

Cette note analyse l’arrêt n° 336 435 du 21 novembre 2025 par lequel l’Assemblée générale du Conseil du contentieux des étrangers refuse d’accorder une protection internationale à un ressortissant burundais. L’arrêt porte à la fois sur l’appréciation de la crédibilité des faits invoqués à l’appui de la demande et sur l’existence d’une crainte de persécution liée au séjour en Belgique et à l’introduction d’une demande de protection internationale. Tout en reconnaissant la persistance d’un contexte répressif au Burundi, le Conseil réaffirme la nécessité d’établir un risque personnel, crédible et suffisamment individualisé. La présente analyse montre que cette décision s’inscrit dans une volonté de préserver le paradigme individualiste du droit des réfugiés face à des demandes fondées sur des mécanismes diffus de suspicion politique. Elle met également en lumière les interrogations soulevées par une approche privilégiant la visibilité politique du demandeur et la démonstration d’un ciblage individualisé dans des contextes de répression caractérisés par l’imputation d’opinions politiques et des logiques préventives de surveillance.

Yao Landry Kouassi

A. Arrêt

1. Faits

L’arrêt à commenter s’inscrit dans le contentieux récurrent relatif aux demandes de protection internationale introduites par des ressortissants burundais en Belgique depuis la crise politique de 2015. Contestant la décision du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (C.G.R.A.) lui refusant le statut de réfugié et la protection subsidiaire, un ressortissant burundais saisit le C.C.E en invoquant plusieurs craintes de persécution. En l’occurrence, le requérant soutient avoir participé aux manifestations contre le troisième mandat du président Pierre Nkurunziza en 2015, entretenu des liens avec le Mouvement pour la solidarité et la démocratie (MSD), appartenir à l’ethnie tutsi et craindre les autorités burundaises en raison de son séjour en Belgique et de l’introduction de sa demande de protection internationale (§ 1).

Dans sa décision, le C.G.R.A. considère cependant que le requérant ne présente pas un profil politique suffisamment visible pour attirer l’attention des autorités burundaises et remet en cause plusieurs aspects de son récit (§ 1).

Saisie en Assemblée générale, la juridiction identifie elle-même les deux principaux enjeux du litige. Selon elle, « il ressort des arguments en présence que le débat entre les parties porte, dans un premier temps, sur la crédibilité des faits invoqués par le requérant à l’appui de sa demande de protection internationale et, dans un deuxième temps, sur l’existence ou non dans le chef du requérant d’une crainte de persécution au sens de l’article 48/3 de la Loi du 15/12/1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers engendrée par le fait qu’il a séjourné en Belgique et y a introduit une demande de protection internationale » (§ 4.5).

2. Décision

Dans son arrêt du 21 novembre 2025, le Conseil confirme la décision du C.G.R.A. et refuse d’accorder une protection internationale au requérant (§ 4, C). Pour ce faire, il se base sur deux arguments.

D’une part, le Conseil valide l’appréciation de crédibilité opérée par l’administration d’asile. Il estime que les contradictions et imprécisions relevées dans les déclarations du requérant permettent de remettre en cause tant la réalité de son engagement politique que le caractère fondé des craintes invoquées (§ 4.6.3.4). Le raisonnement du Conseil repose essentiellement sur trois séries de considérations.

Premièrement, la juridiction relève l’absence de cohérence dans les déclarations du requérant relatives à ses liens familiaux avec certains opposants politiques. Certes, le Conseil admet finalement que plusieurs documents produits permettent d’établir le lien de parenté entre le requérant et son cousin [A]. Toutefois, il considère que cette circonstance demeure insuffisante dès lors que le requérant lui-même avait affirmé que les problèmes rencontrés par ce cousin n’étaient pas liés à sa propre demande de protection internationale. Le Conseil souligne également que le requérant avait déclaré que « le problème qu’a eu [A] n’avait rien à voir avec ces manifestations », ce qui traduirait une absence de crainte personnelle liée à cette proximité familiale (§ 4.6.3.1).

Deuxièmement, le Conseil insiste sur les insuffisances du récit relatif à la disparition alléguée de [B]. Il considère non seulement que le lien familial avec ce dernier n’est pas établi de manière probante, mais également que les déclarations du requérant au sujet des circonstances de cette disparition manquent de cohérence. En particulier, la juridiction estime que le requérant ne parvient pas à démontrer qu’il aurait effectivement assisté à l’arrestation de son cousin par les agents du Service national de renseignement (SNR) (§ 4.6.3.1).

Troisièmement, l’arrêt met un accent poussé sur l’absence de profil politique individualisé dans le chef du requérant. Le Conseil reprend à son compte les constats du C.G.R.A. selon lesquels les connaissances du requérant relatives au MSD demeurent limitées, son implication politique apparaît faible, et surtout, aucun problème concret ne lui est survenu entre 2015 et son départ du Burundi. La motivation insiste à cet égard sur le fait que le requérant a successivement vécu dans plusieurs localités entre 2015 et 2022 « sans être menacé ». Le Conseil relève également qu’après son interpellation à la suite d’un incident impliquant une grenade en 2021, les autorités burundaises l’ont rapidement relâché, ce qui démontrerait qu’il ne présente « aucun profil politique avéré ou imputé susceptible de faire courir en [son] chef l’une quelconque crainte [de] persécution » (§ 4.6.3.1).

D’autre part, le Conseil procède à une analyse plus générale de la situation des demandeurs burundais ayant séjourné en Belgique. S’appuyant sur plusieurs sources, notamment les rapports COI Focus, il reconnaît la persistance d’atteintes graves aux droits humains au Burundi : arrestations arbitraires, disparitions forcées, surveillance des opposants politiques, etc. (§ 4.7). Le Conseil refuse cependant de considérer que le seul fait d’avoir introduit une demande d’asile en Belgique suffit à faire naître une crainte fondée de persécution (§ 4.7.4). Il estime qu’aucune persécution systématique des demandeurs déboutés retournant au Burundi n’est démontrée et considère que seuls certains profils particulièrement visibles ou politiquement exposés peuvent être ciblés par les autorités burundaises (§ 4.7.4.1).

Pour parvenir à cette conclusion, il s’appuie sur plusieurs éléments considérés comme révélateurs d’une évolution du contexte diplomatique et politique entre la Belgique et le Burundi. Le Conseil insiste d’abord sur l’amélioration progressive des relations bilatérales depuis 2020, marquée notamment par la reprise d’un dialogue diplomatique entre les deux États. Il relève ensuite les initiatives entreprises par les autorités burundaises afin de favoriser le rapprochement avec la diaspora burundaise vivant en Belgique, ainsi que la participation d’autorités diplomatiques burundaises à certains événements organisés sur le territoire belge (§4.7.2). Enfin, le Conseil accorde une importance particulière à l’absence de cas documentés de persécutions systématiques visant les ressortissants burundais rapatriés après un séjour en Belgique (§ 4.7.3).

B. Éclairage

Outre la situation personnelle du requérant, l’arrêt commenté révèle une tension structurelle du contentieux contemporain de l’asile : comment maintenir le paradigme individualiste de la protection internationale face à des contextes de violences politiques systémiques ?

L’analyse qui suit montre que l’arrêt commenté peut être lu comme une tentative de réaffirmation du paradigme individualiste du droit des réfugiés face à l’émergence de demandes de protection fondées sur des mécanismes diffus de suspicion politique et sur la dégradation générale du contexte sécuritaire burundais (1). Toutefois, cette réaffirmation du paradigme individualiste conduit simultanément le juge à construire implicitement une hiérarchie des profils politiques « crédibles » et des formes de vulnérabilités jugées juridiquement pertinentes (2).

1. La réactivation du paradigme individualiste face au risque de collectivisation des demandes burundaises

L’arrêt sous commentaire intervient dans un contexte jurisprudentiel particulier. Depuis quelques années, les juridictions belges sont saisies de demandes de protection internationale introduites par des ressortissants burundais invoquant moins des actes de persécution individualisés que des formes plus diffuses de vulnérabilité politique résultant du climat répressif prévalant dans leur pays d’origine. Le séjour en Europe, les liens réels ou supposés avec l’opposition ou encore l’introduction d’une demande d’asile sont fréquemment présentés comme des facteurs susceptibles d’alimenter la méfiance des autorités burundaises. Dans ce contexte, certaines décisions antérieures du Conseil avaient accordé une importance particulière à cette dimension contextuelle. Sans consacrer une présomption générale de persécution, elles semblaient admettre que le séjour en Belgique pouvait, dans certaines circonstances, accroître le risque d’être assimilé à l’opposition politique (C.C.E., 10 février 2025, n° 321 368, § 6.9.14).

L’arrêt commenté marque précisément une inflexion notable. En affirmant par exemple que le seul fait d’avoir séjourné en Belgique en qualité de demandeur de protection internationale n’est pas de nature à rendre n’importe quel ressortissant burundais suspect aux yeux des autorités de son pays (§ 4.7.3.2.2), le Conseil réaffirme le caractère fondamentalement individuel de l’évaluation du risque de persécution de l’article 1, A, de la Convention internationale relative au statut des réfugiés.

Il incombe au demandeur de prouver la crédibilité subjective de sa requête, dans la mesure où le contentieux de l’asile repose largement sur une politique de la preuve où le récit du demandeur devient l’objet principal du contrôle institutionnel^[1].

Cette approche apparaît clairement dans l’arrêt commenté. Bien que le Conseil reconnaisse la persistance d’atteintes graves aux droits humains au Burundi (§4.7.1), il estime que le requérant ne démontre ni avoir été personnellement ciblé par les autorités ni appartenir à une catégorie de personnes systématiquement exposées à des persécutions (§ 4, C). L’analyse se concentre ainsi principalement sur la crédibilité du récit, l’intensité de l’engagement politique allégué et la capacité du requérant à établir un lien concret entre le contexte général de répression et sa situation personnelle. Cette approche est cohérente avec la pratique du Conseil en la matière. En référence au Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés^[2], il rappelle régulièrement que le principe général de droit selon lequel la charge de la preuve incombe au demandeur s’applique dans l’examen des demandes d’asile (C.C.E, 29 mai 2015, n° 146 772, § 7). Ainsi, par cette motivation, le Conseil réaffirme une distinction classique du droit d’asile entre, d’une part, l’existence d’un contexte général de violence ou de répression et, d’autre part, la nécessité de démontrer un lien individualisé entre ce contexte et la situation propre du demandeur^[3].

Le raisonnement adopté appelle néanmoins certaines observations. En effet, l’exigence d’individualisation du risque ne saurait conduire à isoler artificiellement la situation du demandeur du contexte dans lequel celle-ci s’inscrit. L’article 4, § 3, de la directive qualification impose précisément aux autorités chargées de l’examen d’une demande de protection internationale de tenir compte de l’ensemble des faits pertinents relatifs au pays d’origine. De même, la Cour européenne des droits de l’homme rappelle de manière constante que l’évaluation du risque de traitements contraires à l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme implique une appréciation globale fondée sur toutes les informations disponibles relatives à la situation du pays concerné (Cour eur. D.H., 29 avril 1997, H.L.R. c. France, § 37 ; voy. aussi Cour eur. D.H., 23 février 2012, Hirsi Jamaa c. Italie, § 116). 

Cette exigence apparaît d’autant plus importante que les mécanismes de répression observés dans certains régimes autoritaires ne reposent pas exclusivement sur l’identification de militants particulièrement visibles. De nombreux travaux consacrés à la répression politique soulignent au contraire le rôle croissant de mécanismes préventifs fondés sur la suspicion, l’association familiale ou l’imputation d’opinions politiques^[4]. Dans de tels contextes, la frontière entre risque individuel et risque contextuel apparaît plus difficile à tracer.

Cette observation trouve un écho particulier dans le droit européen de l’asile. L’article 10, § 1^er, e), de la directive qualification précise que la notion d’opinion politique couvre également les opinions imputées au demandeur, indépendamment de l’existence d’un engagement politique réel ou démontré. La protection internationale n’exige donc pas nécessairement la preuve d’un militantisme actif ; il suffit que les autorités de persécution attribuent à l’intéressé des convictions opposées au régime en place. Or, le Conseil reconnaît lui-même que les atteintes documentées au Burundi visent fréquemment des personnes perçues comme opposantes au pouvoir (§ 4.7.1). Dès lors, la participation du requérant aux manifestations de 2015 ou ses liens allégués avec certaines figures de l’opposition pouvaient raisonnablement être appréciés non seulement au regard de leur réalité objective, mais également de la perception que les autorités burundaises étaient susceptibles d’en avoir.

Il convient également de noter que la réaffirmation de cette exigence d’individualisation ne se limite pas à une question de méthode probatoire. En exigeant du demandeur qu’il démontre l’existence d’un risque personnel suffisamment caractérisé, le juge est nécessairement conduit à déterminer quels éléments permettent d’identifier les personnes plausiblement exposées à la persécution. Ainsi, derrière la question de la preuve apparaît celle, plus implicite, de la définition des profils jugés juridiquement pertinents dans l’appréciation du risque.

2. La construction juridictionnelle du « profil pertinent » dans le contentieux burundais 

L’un des principaux enseignements de l’arrêt réside dans la manière dont le C.C.E. identifie les catégories de personnes susceptibles de bénéficier d’une protection internationale dans le contexte burundais actuel. Le Conseil ne conteste nullement que certains « profils particuliers » ou certaines « circonstances spécifiques » puissent exposer certains requérants à des risques importants. Il reconnaît expressément que des opposants politiques visibles, des militants engagés, des journalistes ou encore des membres identifiés de mouvements d’opposition peuvent faire l’objet d’atteintes graves (§ 4.7.3.2.1). À l’inverse, cette reconnaissance produit simultanément un effet de sélection entre différentes formes de vulnérabilité politique. En réalité, même si la juridiction ne formule pas explicitement cette hiérarchisation, elle ressort néanmoins de la structure même du raisonnement qu’elle adopte. La protection apparaît plus aisément envisageable lorsque le demandeur présente des caractéristiques objectivement vérifiables de visibilité politique, tandis que les formes plus indirectes d’exposition au risque – liens familiaux avec des opposants, participation ponctuelle à des activités contestataires ou phénomènes d’imputation politique – se voient accorder une portée probatoire plus limitée (§ 4.6.3.1).

L’arrêt contribue ainsi à dessiner les contours d’un « profil pertinent » de persécution au regard du degré de visibilité attribué au demandeur. Celui-ci ne doit pas seulement démontrer qu’il provient d’un régime autoritaire ou qu’il craint d’être persécuté pour avoir demandé une protection internationale lors de son séjour en Belgique ; il doit démontrer qu’il appartient aux catégories que les autorités sont susceptibles d’identifier comme menaçantes. La question centrale devient alors celle de la visibilité du profil présenté, créant ainsi des catégories différenciées de légitimité humanitaire^[5].

Dans le cas burundais, cette hiérarchisation apparaît particulièrement problématique. Les régimes autoritaires contemporains ne fonctionnent pas exclusivement par répression des opposants hautement visibles ; ils reposent également sur des pratiques diffuses de suspicion, de surveillance et d’intimidation. Plusieurs rapports internationaux corroborent cet état de fait. Par exemple, la Commission d’enquête des Nations Unies sur le Burundi souligne depuis plusieurs années la persistance d’un climat de répression politique marqué par l’impunité des forces de sécurité et des Imbonerakure (Rapport final détaillé de la Commission d’enquête sur le Burundi). De même, dans son World Report 2026 : Burundi, Human Rights Watch relève la poursuite des atteintes aux libertés politiques et des intimidations visant les opposants réels ou supposés. Amnesty International fait également état d’arrestations arbitraires et de disparitions forcées persistantes (Amnesty International – Human rights in Burundi).

Or l’arrêt semble exiger du requérant une visibilité politique relativement élevée avant d’admettre l’existence d’un risque de persécution. Comme nous l’avons susmentionné, sans nier l’existence d’un contexte général de répression au Burundi, le Conseil semble réserver plus facilement la protection internationale aux requérants pouvant être identifiés comme des opposants particulièrement exposés (§ 4.7.3.2.1). Une telle approche nous interpelle au regard de la réalité des mécanismes répressifs dans les régimes autoritaires contemporains, où la suspicion politique peut également viser des individus faiblement engagés ou simplement perçus comme dissidents^[6]. La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne invite précisément à nuancer cette approche centrée sur la visibilité politique. Dans l’affaire C-151/22 du 21 septembre 2023, la Cour rappelle que la qualification d’« opinions politiques » ne saurait être réservée aux seuls acteurs déjà identifiés par les autorités du pays d’origine comme opposants. Il suffit que le demandeur affirme détenir ou exprimer de telles opinions pour que celles-ci relèvent de la protection de l’article 10 de la directive qualification, sans qu’il soit nécessaire qu’elles aient déjà attiré l’attention défavorable des acteurs de persécution (§ 50.1).

En outre, la Cour précise que l’évaluation du bien-fondé de la crainte ne peut être conditionnée à un degré élevé d’intensité ou de cohérence existentielle des convictions politiques. Les autorités doivent certes vérifier si ces opinions, par leur expression ou les activités du demandeur, sont susceptibles d’attirer l’attention des acteurs de persécution. Toutefois, il n’est pas exigé que ces opinions soient si profondément enracinées que l’intéressé serait incapable de s’abstenir de les manifester en cas de retour dans son pays d’origine (§ 50.2). Une telle exigence reviendrait à subordonner la protection internationale à une forme de militantisme contraint ou de visibilité assumée, ce que la Cour exclut explicitement. En clair, sans consacrer un critère autonome de « faible visibilité », cette approche rappelle néanmoins que le risque de persécution ne saurait être écarté au seul motif que l’engagement politique du demandeur apparaît limité ou peu médiatisé.

Par ailleurs, l’approche retenue par le Conseil suscite également des réserves en ce qu’elle tend à apprécier séparément les différents facteurs de risque invoqués par le requérant. En d’autres termes, l’arrêt examine successivement son appartenance ethnique, sa participation aux manifestations de 2015, ses liens familiaux avec des opposants et son séjour en Belgique, avant de conclure que chacun de ces éléments est insuffisant pour établir une crainte fondée de persécution (§ 4, C). Si une telle approche présente l’avantage de la rigueur analytique, elle risque toutefois de sous-estimer les effets cumulatifs résultant de la combinaison de plusieurs facteurs de vulnérabilité. Dans les régimes caractérisés par des logiques de surveillance préventive, la suspicion politique naît fréquemment de l’accumulation d’indices plutôt que de l’existence d’un élément unique et déterminant^[7]. Ce n’est donc pas nécessairement chaque facteur pris isolément qui importe, mais la manière dont leur combinaison est susceptible de construire, aux yeux des autorités, l’image d’un opposant réel ou supposé. Cette lecture plus globale du risque rejoint certaines approches doctrinales inspirées des travaux sur l’intersectionnalité. Sans transposer mécaniquement ces analyses au contentieux de l’asile, celles-ci rappellent que certaines formes de vulnérabilité ne peuvent être pleinement comprises lorsqu’elles sont examinées séparément plutôt que dans leurs interactions^[8].

L’arrêt met ainsi en évidence une tension persistante entre deux conceptions du risque de persécution. La première, héritée de la tradition classique du droit des réfugiés, privilégie une approche individualisée et fortement probatoire. La seconde accorde une importance particulière aux mécanismes structurels de répression et aux formes indirectes d’exposition au risque. L’intérêt de la décision réside précisément dans la manière dont elle tente d’arbitrer entre ces deux logiques concurrentes, sans véritablement parvenir à dissiper les difficultés que soulève leur articulation.

C. Conclusion

L’arrêt commenté s’inscrit dans l’évolution récente du contentieux belge de l’asile relatif aux ressortissants burundais. Sans remettre en cause la gravité de la situation politique et sécuritaire au Burundi, le Conseil refuse de déduire du seul séjour en Belgique et de l’introduction d’une demande de protection internationale l’existence d’une crainte fondée de persécution. La décision réaffirme ainsi l’exigence d’un examen individualisé des demandes d’asile et rappelle que la reconnaissance du statut de réfugié demeure subordonnée à l’établissement d’un risque personnel suffisamment crédible et individualisé. Elle s’inscrit dès lors dans une volonté de préserver le cadre classique du droit des réfugiés face à des demandes de protection fondées sur des mécanismes diffus de suspicion politique et sur un contexte général de dégradation sécuritaire. 

Bien que juridiquement défendable, cette décision du Conseil met en évidence une tension structurelle du droit de la protection internationale : comment maintenir l’exigence d’individualisation du risque tout en intégrant des logiques de répression plus diffuses propres à certains régimes autoritaires ? Elle illustre, à cet égard, les difficultés persistantes des juridictions d’asile à articuler analyse contextuelle et exigence probatoire dans l’appréciation du risque de persécution.

D. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.C.E., 21 novembre 2025, n° 336 435.

Législation : 

• Loi du 15/12/1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers.
• Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection.

Jurisprudence : 

• Cour eur. D.H., 16 novembre 2016, Hirsi Jamaa et autres c. Italie, req. n° 27765/09.
• Cour eur. D.H., 29 avril 1997, H.L.R. c. France, req. n° 24573/94.
• C.J.U.E., 21 septembre 2023, S et A c. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, aff. C-151/22, EU:C:2023:688. 
• C.C.E., 10 février 2025, n° 321 368.
• C.C.E., 29 mai 2015, n° 146 772.

Rapports :

• Amnesty International, Burundi – Human Rights Report, 2025.
• Human Rights Watch (HRW), World Report 2026 – Burundi : Events of 2025, New York, January 2025.
• UN Human Rights Council, Rapport final détaillé de la Commission d’enquête sur le Burundi, A/HRC/36/CRP.1/Rev.1, 29 September 2017, Genève.

Doctrine :

• Agier, M., Gérer les indésirables. Des camps de réfugiés au gouvernement humanitaire, Paris, Flammarion, 2008.
• Crenshaw, K., « Mapping the Margins : Intersectionality, Identity Politics, and Violence against Women of Color », Stanford Law Review, vol. 43, n° 6, 1991.
• Davenport, C., State Repression and the Domestic Democratic Peace, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.
• Greitens, S. C., « A theory of coercive institutions and state violence », in Dictators and Their Secret Police : Coercive Institutions and State Violence, Cambridge Studies in Contentious Politics, Cambridge University Press, 2016.
• HCR, Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, Genève, 1979.
• Ishema, R. et al., « L’administration de la preuve en matière d’asile : principes et illustrations », in 10 ans du Conseil du Contentieux des Étrangers : la protection juridictionnelle effective, Bruxelles, Die Keure, 2017.
• Pascal, D.-L., « La pérennisation de la surveillance des marginaux et anarchistes aux étudiants. Le projet GAMMA de la police montréalaise », in P. Dufour et F. Dupuis-Déri (dir.), Profilages policiers, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 2022.

Pour citer cette note : Y. L. Kouassi, « L’individualisation du risque dans le contentieux burundais de l’asile : entre exigence probatoire et hiérarchisation des vulnérabilités politiques », Cahiers de l’EDEM, mai 2026.

1. R. Ishema et al., « L’administration de la preuve en matière d’asile : principes et illustrations », in 10 ans du Conseil du Contentieux des Étrangers : la protection juridictionnelle effective, Bruxelles, Die Keure, 2017, p. 350.

2. Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, Genève, 1979, pt 196.

3. R. Ishema et al., « L’administration de la preuve en matière d’asile : principes et illustrations », op. cit., p. 350.

4. S.C. Greitens, « A theory of coercive institutions and state violence », in Dictators and Their Secret Police : Coercive Institutions and State Violence, Cambridge Studies in Contentious Politics, Cambridge University Press, 2016, pp. 17-72.

5. M. Agier, Gérer les indésirables. Des camps de réfugiés au gouvernement humanitaire, Paris, Flammarion, 2008, pp. 14-16.

6. C. Davenport, State Repression and the Domestic Democratic Peace, Cambridge, Cambridge University Press, 2007, pp. 33-44.

7. D.-L. Pascal, « La pérennisation de la surveillance des marginaux et anarchistes aux étudiants. Le projet GAMMA de la police montréalaise », in P. Dufour et F. Dupuis-Déri (dir.), Profilages policiers, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 2022, pp. 143-163.

8. K. Crenshaw, « Mapping the Margins : Intersectionality, Identity Politics, and Violence against Women of Color », Stanford Law Review, vol. 43, n° 6, 1991, pp. 1241-1299.

Détention administrative – Risque pour l’ordre public et sécurité nationale – Menace réelle, actuelle et suffisamment grave – Contrôle de légalité des juridictions d’instruction.

Dans l’arrêt commenté, la Cour de cassation précise l’étendue du contrôle de légalité que les juridictions d’instruction doivent exercer lorsque la détention administrative d’un étranger est motivée par un risque pour l’ordre public. En l’espèce, un demandeur de protection internationale avait été placé en centre de détention administrative à la suite de son interpellation lors d’une manifestation à Bruxelles, au motif qu’il constituait une menace pour l’ordre public. La Cour considère, à la lumière de la jurisprudence de la C.J.U.E., que lorsqu’elle contrôle la légalité de la détention fondée sur un tel motif, la juridiction d’instruction doit vérifier in concreto si le comportement individuel de l’intéressé représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société, et non se limiter à constater l’existence formelle d’une motivation tirée de l’ordre public. 

Lucie Dufays, juriste à la Coalition Move

A. Arrêt

1. Faits et rétroactes

Le 5 octobre 2025, Monsieur A., demandeur de protection internationale palestinien, est arrêté lors d’une manifestation pour le climat à Bruxelles. Le 6 octobre, l’Office des étrangers lui délivre une décision de maintien (annexe 39bis) et il est placé en détention au centre fermé de Merksplas.

Le titre de détention, qui se fonde sur l’article 74/6, § 1^er, al. 1^er, 4°, de la loi du 15 décembre 1980, est motivé de la manière suivante : « Selon le rapport administratif rédigé par la zone de police de Bruxelles-capitale Ixelles le 05.10.2025, l’intéressé a été interpellé parce qu’il refusait clairement de suivre les instructions des services de police : « […] Lorsque (…) demande de contrôler une personne sur un scooter électrique. Celle-ci se trouve en tête du cortège, slalomant avec son scooter électrique et criant et vociférant. Il lui a été demandé soit de suivre la manifestation à pied, soit de se mettre sur le côté afin de ne pas gêner le défilé. Il a refusé d’obtempérer. Il portait une écharpe qui lui couvrait le visage jusqu’au-dessous des yeux, ce qui le rendait méconnaissable ». Le titre de détention précise qu’il était déjà connu pour des faits de rébellion et mentionne l’existence d’un PV dressé à cet égard en juillet 2024. L’administration conclut que compte tenu de ces éléments, Monsieur A. est susceptible de porter atteinte à l’ordre public. Aucun PV de police n’est cependant joint à la décision ni versé au dossier administratif.

Saisie d’une requête de mise en liberté, la Chambre du conseil de Bruxelles considère, dans une ordonnance du 20 octobre 2025 qu’il « n’y a pas lieu d’apprécier la réalité des faits reprochés » et qu’il « n’est pas nécessaire que le risque d’atteinte à l’ordre public soit réalisé ni même prouvé pour qu’il puisse être repris dans la motivation ». En appel, dans un arrêt du 5 novembre 2025, la Chambre des mises en accusation confirme le maintien en détention, estimant notamment que le manque de respect de Monsieur A. pour les services chargés de la sécurité publique ressort de son comportement lors de la manifestation, et qu’un tel manque de respect induit un risque pour l’ordre public.

Par un arrêt du 3 décembre 2025, la Cour de cassation casse cette décision.

L’Office des étrangers ne procède toutefois pas à la libération de Monsieur A., qui se voit notifier, le 5 décembre 2025, une décision de prolongation du maintien. Le 18 décembre 2025, la Chambre des mises en accusation, statuant à nouveau, juge que les décisions des 5 octobre et 5 décembre 2025 ont pu légalement conclure que le demandeur constitue une menace pour l’ordre public ou la sécurité nationale.

Monsieur A. se pourvoit à nouveau en cassation, soutenant que la juridiction d’appel n’a pas vérifié l’exactitude des motifs de fait sur lesquels repose la décision de maintien et qu’elle interprète « trop largement » les notions de sécurité nationale et d’ordre public visées à l’article 74/6, § 1^er, alinéa 1^er, 4°, de la loi du 15 décembre 1980.

C’est dans ce contexte que la Cour de cassation est amenée, pour la seconde fois, à se prononcer dans cette affaire – l’occasion pour elle de préciser davantage l’étendue du contrôle que doivent exercer les juridictions d’instruction lorsque la détention est motivée par un risque pour l’ordre public.

2. Décisions de la Cour

Dans son premier arrêt du 3 décembre 2025, la Cour de cassation s’était limitée à constater que la Chambre des mises en accusation n’avait pas répondu aux arguments tirés de l’examen de l’exactitude des motifs et de la violation de l’article 5 de la CEDH. Elle ne s’était cependant pas prononcée sur l’étendue du contrôle des juridictions d’instruction quant à la notion de risque pour l’ordre public.

Dans son arrêt du 4 mars 2026, la Cour comble cette lacune. Elle rappelle d’abord le contenu de l’article 74/6, § 1^er, al. 1^er, 4°, de la loi du 15 décembre 1980 en vertu duquel un demandeur de protection internationale peut être détenu en centre de détention administrative lorsque la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public l’exige, sur la base d’un examen individuel et pour autant que cela s’avère nécessaire et qu’aucune mesure moins coercitive ne puisse être efficacement appliquée.Cet article constituant la transposition en droit belge de l’article 8, § 3, e), de la directive « Accueil » du 26 juin 2013, il doit être lu à la lumière du droit de l’Union.

La Cour rappelle ensuite, en se référant à l’arrêt du 15 février 2016 de la C.J.U.E. (C-601/15 PPU), que la notion d’ordre public et de sécurité nationale suppose l’existence, en dehors du trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société ou la sécurité intérieure ou extérieure de l’État membre concerné. La détention administrative d’un demandeur de protection internationale ne peut être justifiée que si son comportement individuel représente une telle menace.

Or, constate la Cour, l’arrêt attaqué ne constate aucunement qu’au-delà du fait d’avoir participé à une manifestation en circulant le visage dissimulé, sans se soumettre à une injonction de la police, et d’être cité dans un dossier relatif à des soupçons de rébellion – c’est-à-dire qu’au-delà du trouble social que constitue toute infraction –, le demandeur aurait concrètement adopté un comportement individuel qui représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société ou la sécurité intérieure ou extérieure de l’État.

Partant, la Cour décide de casser l’arrêt attaqué. 

B. Éclairage

L’arrêt commenté apporte une clarification importante concernant la portée et l’étendue du contrôle de légalité de la détention administrative d’un étranger détenu pour des motifs d’ordre public. Il s’inscrit à l’intersection de deux questions essentielles en matière de détention administrative : celle de l’interprétation des notions d’ordre public et de sécurité nationale, et celle de l’étendue du contrôle que les juridictions d’instruction sont tenues d’exercer sur les décisions de détention fondées sur ces notions.

1. La notion d’ordre public et de sécurité nationale en droit des étrangers

Pour comprendre la portée de l’arrêt commenté, il convient de revenir sur la notion d’ordre de public et de sécurité nationale en matière de droit des étrangers. Ces notions apparaissent dans de nombreuses dispositions de la loi du 15 décembre 1980 sur les étrangers sans pourtant jamais faire l’objet d’une définition précise^[1]. Leur contenu, tiré de diverses directives européennes, varie en fonction du contexte. La lecture des travaux préparatoires n’éclaire pas davantage sur l’interprétation à en donner, puisqu’ils renvoient pour l’essentiel au droit européen et à l’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne.

En matière de détention administrative, l’interprétation du concept de risque pour l’ordre public ou la sécurité nationale revêt des conséquences cruciales, puisqu’il peut être invoqué par l’administration, dans divers cas de figure, afin de justifier ou de prolonger le maintien d’une personne étrangère en centre de détention administrative^[2].

Si les États restent libres de déterminer les exigences de la notion d’ordre public conformément à leurs besoins nationaux, ils demeurent néanmoins soumis aux droits et principes fondamentaux consacrés par les textes nationaux et internationaux. La Cour européenne des droits de l’homme (Cour européenne) et la Cour de justice de l’Union européenne (C.J.U.E.) sont ainsi régulièrement invitées à se prononcer sur l’étendue des pouvoirs des autorités nationales dans l’application et l’interprétation des notions d’ordre public ou de sécurité nationale^[3].

Ainsi, selon la C.J.U.E., il n’est pas nécessaire qu’une condamnation pénale ait été prononcée pour que des faits puissent être considérés comme une atteinte à l’ordre public ou à la sécurité nationale(C.J.U.E., 11 juin 2015, ZH. et O., pts 51-54). À l’inverse, néanmoins, le simple constat d’une infraction à la loi ne suffit pas non plus (C.J.U.E., 15 février 2016, J.N., pt 65 et jurisprudences y citées).

La C.J.U.E. a également eu, à diverses reprises, l’occasion de préciser le degré de gravité nécessaire dans tous les cas dans lesquels des considérations tenant à la sauvegarde de l’ordre public ou de la sécurité nationale sont invoquées à l’appui d’une restriction en matière d’accès au territoire ou de séjour. Elle s’était, pour cela, basée sur l’interprétation dont font l’objet, dans sa jurisprudence, les notions de sécurité nationale et de l’ordre public, en application de diverses directives.

Dans l’arrêt J.N. précité, dont la Cour de cassation fait application dans l’arrêt commenté, la C.J.U.E. rappelle ainsi que :

« La Cour a ainsi jugé que la notion d’“ordre public” suppose, en tout état de cause, l’existence, en dehors du trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société [arrêts Zh. et O., C‑554/13, EU : C : 2015:377, point 60 et jurisprudence citée, s’agissant de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115, ainsi que T., C‑373/13, EU : C : 2015:413, point 79 et jurisprudence citée, s’agissant des articles 27 et 28 de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n^o 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, et rectificatifs JO 2004, L 229, p. 35, et JO 2005, L 197, p. 34)].

Quant à la notion de “sécurité publique”, il ressort de la jurisprudence de la Cour que cette notion couvre la sécurité intérieure d’un État membre et sa sécurité extérieure et que, partant, l’atteinte au fonctionnement des institutions et des services publics essentiels ainsi que la survie de la population, de même que le risque d’une perturbation grave des relations extérieures ou de la coexistence pacifique des peuples, ou encore l’atteinte aux intérêts militaires, peuvent affecter la sécurité publique (voir, en ce sens, arrêt Tsakouridis, C‑145/09, EU : C : 2010:708, points 43 et 44).

Une atteinte à la sécurité nationale ou à l’ordre public ne saurait donc justifier, au regard de l’exigence de nécessité, le placement ou le maintien en rétention d’un demandeur sur la base de l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, sous e), de la directive 2013/33 qu’à la condition que son comportement individuel représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société ou la sécurité intérieure ou extérieure de l’État membre concerné (voir, en ce sens, arrêt T., C‑373/13, EU : C : 2015:413, points 78 et 79) » (pts 65-67).

La C.J.U.E. juge ainsi qu’il revient aux autorités nationales de démontrer, au cas par cas, que le danger incarné par la personne étrangère justifie le placement en détention et qu’il « correspond au moins à la gravité de l’ingérence que constitue la rétention dans le droit à la liberté du demandeur » (pt 69).

Une atteinte à la sécurité nationale ou à l’ordre public ne saurait donc justifier, au regard de l’exigence de nécessité, le placement ou le maintien en détention d’un étranger qu’à la condition que son comportement individuel représente une telle menace réelle.

2. Le contrôle, par les juridictions d’instruction, de la notion d’ordre public en matière de détention administrative

Il reste à voir comment ces exigences substantielles autour de la notion d’ordre public sont effectivement appliquées et contrôlées, dans l’ordre juridique interne, en matière de détention administrative. 

En droit belge, l’étranger qui fait l’objet d’une décision de détention administrative sur base de la loi du 15 décembre 1980 peut introduire un recours contre cette décision auprès de la chambre du conseil et, en appel, auprès de la chambre des mises en accusation. L’article 72 de la loi du 15 décembre 1980 prévoit que le contrôle exercé par ces juridictions est un contrôle de légalité : le juge peut vérifier « si les mesures privatives de liberté et d’éloignement du territoire sont conformes à la loi sans pouvoir se prononcer sur leur opportunité ».

Le contrôle des juridictions d’instruction est donc limité. Ces juridictions rappellent régulièrement qu’il ne leur appartient pas de se substituer à l’autorité administrative légalement investie du pouvoir d’apprécier l’opportunité d’une mesure d’éloignement ou de détention.

Néanmoins, dans le cadre de leur contrôle de légalité, elles doivent, entre autres, vérifier le respect de l’obligation de motivation formelle, la réalité et l’exactitude des faits invoqués par l’autorité administrative ainsi que sa conformité aux règles de droit national et international ayant des effets directs dans l’ordre interne^[4].

La Cour, dans l’arrêt commenté, juge ainsi que la juridiction d’instruction ne peut se borner à constater que la décision de détention contient une motivation au regard du risque pour l’ordre public ou la sécurité nationale. Son contrôle de légalité élargi lui impose d’examiner si la décision administrative et l’interprétation, par l’administration, du risque pour l’ordre public ou la sécurité nationale sont bien conformes aux exigences fixées par la jurisprudence des juridictions internationales. Partant, la juridiction d’instruction doit examiner in concreto si la motivation de la décision de maintien démontre que la personne détenue a concrètement adopté un comportement individuel représentant une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société ou la sécurité de l’État – menace qui doit aller au-delà du trouble social que constitue toute infraction (pt II.12). 

Notons que, dans sa jurisprudence passée, la Cour ne s’est pas toujours montrée aussi exigeante. Ainsi, dans un arrêt du 8 mai 2024, elle avait rejeté le pourvoi introduit par un étranger détenu en centre fermé au motif qu’il avait été arrêté en flagrant délit de vol. Dans cette affaire, le demandeur reprochait au juge d’appel d’avoir considéré qu’il pouvait être conclu à l’existence d’une menace pour l’ordre public en se limitant à mentionner ladite menace sans aucune motivation qui en démontrerait la réalité et la gravité. La Cour de cassation avait relevé que la cour d’appel ne s’était pas bornée à énoncer que le demandeur était soupçonné d’avoir commis un acte punissable mais avait « caractérisé » ledit acte punissable, comme étant un vol dans une habitation. Partant, elle considérait que les juges d’appel avaient pu légalement considérer que cet acte constitue une menace grave pour l’ordre public. La Cour, à l’époque, n’avait pas jugé nécessaire de s’en référer aux enseignements de l’arrêt J.N. 

On peut espérer que ce nouvel éclairage de la Cour de cassation dans l’affaire sous commentaire conduira les juridictions d’instruction à un contrôle plus rigoureux et concret chaque fois que la détention administrative d’une personne étrangère est motivée par des motifs d’ordre public et de sécurité nationale.

Dans le cas d’espèce, la Chambre des mises en accusation n’a pas permis d’observer une application explicite de cet enseignement. En effet, dans son arrêt rendu le 19 mars 2026 suite à la cassation, elle se borne à nouveau à constater qu’au vu des faits de rébellion et le comportement lors de la manifestation, « l’autorité administrative pouvait légalement considérer que l’étranger constituait une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, itérative, à la sécurité nationale ou à l’ordre public ». Partant, cette décision ne répond pas aux exigences de la Cour de cassation, la juridiction d’appel faisant à nouveau l’économie d’une analyse concrète de la menace pour l’ordre public.

Cette affaire montre à nouveau toute la complexité et les limites du contrôle juridictionnel de stricte légalité de la détention administrative, effectué par des juridictions davantage spécialisées en droit pénal qu’en droit des étrangers et donc peu habituées au droit administratif. De nombreux·ses auteur·es^[5] et acteur·rices du monde judiciaire^[6] se sont déjà penché·es sur l’étendue des pouvoirs conférés aux juridictions d’instruction lorsqu’elles contrôlent la légalité de la détention administrative d’une personne étrangère, ainsi que sur le caractère inadéquat de la dichotomie entre contrôle de légalité et contrôle d’opportunité, et sa contradiction avec le droit européen. La Coalition Move, créée en 2021 par quatre associations belges afin de porter une voix commune contre l’usage de la détention pour des raisons migratoires, recommande également la mise en place d’un contrôle judiciaire de la détention de plein contentieux, ex nunc, portant tant sur la légalité que sur l’opportunité et la proportionnalité de la mesure^[7].

3. Un éclairage bienvenu vu l’actualité législative 

La précision apportée par l’arrêt commenté est particulièrement bienvenue à l’heure où l’on constate, dans l’actualité législative européenne et nationale, une propension à mobiliser encore davantage le concept d’ordre public et de sécurité nationale pour justifier l’arrestation et la détention des personnes étrangères.

Ainsi, l’article 15 de la directive retour actuelle limite la détention à un maximum de 18 mois. Or, la proposition de règlement retour européen, déposée par la Commission européenne le 11 mars 2025, adoptée le 26 mars 2026 par le Parlement européen et actuellement négociée au niveau interinstitutionnel, prévoit que les ressortissants de pays tiers qui représentent un risque pour l’ordre public ou la sécurité nationale pourraient dorénavant être détenus pour une durée indéterminée (article 16.3.d). Ce texte, s’il est adopté, sera directement applicable dans l’ordre juridique belge. 

En Belgique, le projet de loi sur les visites domiciliaires, sur lequel s’est accordé le gouvernement Arizona, place également la notion d’ordre public au centre, puisque le risque pour l’ordre public ou la sécurité nationale est l’une des conditions permettant à des fonctionnaires de police d’être autorisés à pénétrer dans le logement d’une personne en séjour irrégulier sans son consentement. À nouveau, le texte en projet ne donne aucune définition de la notion et ne se prononce pas sur le degré de gravité nécessaire, permettant une interprétation administrative très extensive. 

Si ces textes sont adoptés, les juridictions d’instruction devront se préparer à être encore davantage saisies de requêtes de mise en liberté qui interrogeront la manière dont la menace pour l’ordre public est motivée par l’administration, et à contrôler ces décisions dans le respect de la jurisprudence de la Cour de cassation et des juridictions internationales.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : Cass., 4 mars 2026, n° P.26.0063.F/1.

Jurisprudence : 

• C.J.U.E., 15 février 2016, J. N. c. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, aff. C-601/15 PPU.
• C.J.U.E., 11 juin 2015, ZH. et O., pts 51-54.
• Cass., 8 mai 2024, n° P.24.0612.F.
• Cass., 3 décembre 2025, n° P.25.1572.F/1.

Doctrine :  

• Carlier, J.-Y. et Sarolea, S., Droit des étrangers, Bruxelles, Larcier, 2016. 
• Nalukoma Irenge, B., « Le contrôle marginal de la détention d’un requérant ayant un profil individuel déclaré dangereux pour l’ordre public. », Cahiers de l’EDEM, avril 2023. 
• Macq, C., « Les règles régissant le contrôle judiciaire d’une mesure privative de liberté à l’épreuve du contexte de pandémie », Cahiers de l’EDEM, mai 2020. 
• Macq, C., « L’ordre et la sécurité nationale comme instruments de contrôle étatique en matière migratoire : quelles limites la jurisprudence européenne fixe-t-elle à l’exercice de ces prérogatives étatiques ? », Rev. trim. dr. h., 2020/3, n° 123, pp. 639 à 682. 
• Macq, C., « Retrait du droit au séjour et éloignement pour motifs d’ordre public : les lois du 24 février 2017 et du 15 mars 2017 validées, sous réserve d’interprétations, par la Cour Constitutionnelle », Cahiers de l’EDEM, septembre 2019.
• Macq, C., « Le point sur le retrait du droit au séjour et l’éloignement pour motifs d’ordre public des étrangers en séjour légal », Rev. dr. étr., 2018, n° 198.
• Magritte, C., « Pas de détention aux fins d’éloignement pour une personne inéloignable », Cahiers de l’EDEM, novembre 2025.
• Robinet, C., « Le contrôle de légalité à l’épreuve de la protection juridictionnelle effective », in P. Nihoul (coord.), Droit de l’Union et contentieux devant les juridictions nationales. Anthemis, 2024, pp. 184-201.
• Sarolea, S., « La dangerosité sans condamnation, une démonstration exigeante », note sous C.C.E., arrêt n° 199.018 du 31 janvier 2018, Cahiers de l’EDEM, avril 2018. 
• Sarolea, S., « Éloignement pour motifs d’ordre public : un étranger averti en vaut deux », note sous C.E.D.H., 14 septembre 2017, Ndidi c. Royaume-Uni, Cahiers de l’EDEM, septembre 2017.
• Sarolea, S., « Cour de cassation et contrôle de la détention : en finir avec l’opposition indue entre opportunité et légalité », Cahiers de l’EDEM, juin 2015.

Pour citer cette note : L. Dufays (Coalition Move), « Vers un contrôle renforcé de la légalité des décisions de détention fondées sur l’ordre public ? », Cahiers de l’EDEM, mai 2026. 

1. C. Macq, « Le point sur le retrait du droit au séjour et l’éloignement pour motifs d’ordre public des étrangers en séjour légal », Rev. dr. étr., 2018, n° 198, p. 185.

2. Voy. art. 7 (concernant la détention des personnes faisant l’objet d’un ordre de quitter le territoire et d’une décision de reconduite à la frontière ; art.  44septies, § 1^er (concernant les ressortissants UE), art. 74/5, § 3, al. 4 (concernant la détention à la frontière) et art.74/6, § 1^er, al. 1^er, 4°, et al. 5 (concernant la détention des demandeurs de protection internationale).

3. Pour une analyse détaillée de la jurisprudence de ces deux juridictions en la matière, voy. C. Macq, « L’ordre public et la sécurité nationale comme instruments de contrôle étatique en matière migratoire : quelles limites la jurisprudence européenne fixe-t-elle à l’exercice de ces prérogatives étatiques ? », Rev. trim. dr. h., 2020/3, n° 123, pp. 639-682. 

4. C. Robinet, « Le contrôle de légalité à l’épreuve de la protection juridictionnelle effective », in P. Nihoul (coord.), Droit de l’Union et contentieux devant les juridictions nationales, Anthemis, 2024, p. 193.

5. C. Magritte, « Pas de détention aux fins d’éloignement pour une personne inéloignable », Cahiers de l’EDEM, novembre 2025 ; C. Robinet, op. cit. ; B. Nalukoma Irenge, « Le contrôle marginal de la détention d’un requérant ayant un profil individuel déclaré dangereux pour l’ordre public », Cahiers de l’EDEM, avril 2023 ; C. Macq, « Les règles régissant le contrôle judiciaire d’une mesure privative de liberté à l’épreuve du contexte de pandémie », Cahiers de l’EDEM, mai 2020 ; S. Sarolea, « Cour de cassation et contrôle de la détention : en finir avec l’opposition indue entre opportunité et légalité », Newsletter EDEM, juin 2015.

6.  Avocats.be, Mémorandum sur la politique migratoire, 2022, p. 11.

7.  Coalition Move, « Réforme du Code belge de la migration », 2021, p. 22.

Regroupement familial – Regroupant belge « sédentaire » – Art. 40ter, § 2, al. 2, 1°, et 42, § 1er, al. 2, loi du 15 décembre 1980 – Regroupé partenaire enregistré – Disposer « à titre personnel » de moyens de subsistance réguliers, stables et suffisants – Droit à la vie familiale – Stabilité des ressources – Violation, art. 10 et 11 Constitution – Nouvelle interprétation.

L’arrêt répond à une question préjudicielle posée à la Cour constitutionnelle par le C.C.E. en matière de regroupement familial. Au centre de la controverse, l’obligation faite au Belge sédentaire, qui n’a pas fait usage de son droit à la libre circulation des personnes, de disposer « personnellement » de moyens de subsistance stables, suffisants et réguliers, à l’exclusion des revenus de la personne regroupée. La Cour considère que l’exclusion systématique des revenus du demandeur étranger constitue une ingérence disproportionnée dans le droit à la vie familiale, garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Elle conclut à une violation des articles 10 et 11 de la Constitution. La Cour estime que les revenus de la personne étrangère doivent être désormais intégrés dans l’évaluation globale des moyens de subsistance requis pour accorder le regroupement familial avec un Belge sédentaire. L’enjeu réside moins dans l’origine des ressources que dans leur stabilité. Cet arrêt met un terme à une longue saga jurisprudentielle sur la provenance des revenus.

Christine Flamand

A. Arrêt

1. Les faits

Les faits concernent deux affaires similaires. Dans une première affaire, une ressortissante chinoise introduit une demande de regroupement familial en qualité de partenaire d’un ressortissant belge n’ayant pas exercé son droit à la libre circulation au sein de l’Union européenne (ci-après, le Belge sédentaire). La seconde affaire concerne un ressortissant camerounais dans une situation analogue. L’Office des étrangers (ci-après, O.E.) refuse d’accorder le regroupement familial au motif que le partenaire belge ne dispose pas de moyens de subsistance stables, réguliers et suffisants au sens de l’article 40ter de la loi du 15 décembre 1980 (art. 40ter, § 2, ancienne version). Ses revenus mensuels nets sont inférieurs au seuil légal de 120 % du revenu d’intégration sociale. L’administration refuse de prendre en considération les revenus propres des personnes en demande de regroupement familial, estimant que seuls les revenus personnels du regroupant belge peuvent être pris en compte, y compris dans le cadre de l’analyse des besoins du ménage prévue à l’article 42, § 1^er, alinéa 2, de la loi du 15 décembre 1980 (ancienne version). Les requérants contestent cette décision devant le Conseil du contentieux des étrangers (ci-après, C.C.E.). Ils soutiennent que les revenus du partenaire étranger doivent néanmoins être pris en compte dans l’analyse concrète des besoins du ménage. Ignorer ces revenus empêche une appréciation réaliste de la stabilité de la situation financière du couple et du risque réel de dépendance à l’aide sociale. 

En chambres réunies, le C.C.E. constate qu’en matière de regroupement familial avec des ressortissant·es de pays tiers, la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après, C.J.U.E.) admet que l’origine des moyens de subsistance n’est pas déterminante et que les revenus du membre de la famille peuvent également être pris en considération. Le Conseil constate ensuite qu’une interprétation de l’article 40ter excluant systématiquement les revenus du partenaire étranger placerait les Belges « sédentaires » dans une situation moins favorable que les ressortissants de pays tiers bénéficiant du regroupement familial sur la base des articles 10 et 10bis de la loi du 15 décembre 1980. Compte tenu des divergences jurisprudentielles avec le Conseil d’État (ci-après, C.E.), le C.C.E. a décidé de poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle (ci-après, la Cour) afin de déterminer si l’article 40ter, interprété comme excluant les revenus du partenaire enregistré étranger, est compatible avec les principes d’égalité et de non-discrimination en lien avec le droit au respect de la vie familiale.

2. La décision

La Cour commence par indiquer qu’elle limite l’interprétation qu’elle donne aux articles 40ter et 42 de la loi du 15 décembre 1980 à la version antérieure aux modifications introduites par les lois du 10 mars 2024 et du 18 juillet 2025. Elle restreint également son raisonnement aux seuls cas de regroupement familial impliquant des partenaires enregistrés, tels que présentés dans les recours portés devant elle. La Cour retrace ensuite les évolutions législatives ayant mené à l’actuelle rédaction des dispositions relatives au regroupement familial, motivées par l’importance du regroupement familial parmi les canaux migratoires, le souhait de maîtriser ce flux, la volonté d’assurer des conditions de vie digne aux familles qui se regroupent en Belgique, et les limites fixées par le droit européen (qui ne régit pas les situations « purement internes ») (B.4.3-B.4.5).

Elle rappelle que le principe d’égalité et de non-discrimination n’exclut pas qu’une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, à condition qu’elle repose sur un critère objectif et raisonnable (B.11).

La Cour examine ensuite la comparabilité de la situation d’un membre de la famille qui sollicite le regroupement familial avec un Belge qui n’a pas exercé son droit à la libre circulation et, d’autre part, la situation d’un membre de la famille qui sollicite le regroupement familial avec un ressortissant d’un pays tiers qui relève du champ d’application des articles 10 ou 10bis de la loi du 15 décembre 1980 (B.8.2). Elle rappelle l’intention du législateur de rapprocher ces régimes et accepte les discriminations à rebours qui en résultent (arrêt n° 121/2013). Cette approche est motivée par le constat que « la plupart des regroupements familiaux concerne des Belges, nés en Belgique, issus de l’immigration, ou devenus Belges grâce à la loi instaurant une procédure accélérée de naturalisation (Doc. parl., Chambre, 2010-2011, DOC 53-0443/018, p. 166) » (B.10.3). En d’autres termes, puisque le regroupement familial est beaucoup utilisé par des membres de familles de Belges « issus de l’immigration », soumettre ces deux catégories aux mêmes conditions légales se justifie. De plus, dans l’arrêt, la Cour souligne que le Belge dispose d’un droit inconditionnel au séjour en Belgique : comme il peut constituer une charge pour l’aide sociale, la Cour ajoute que le risque que le membre de famille devienne une charge pour les pouvoirs publics « peut être raisonnablement considéré comme plus important en cas de regroupement familial avec un Belge » (B.10.4).

La Cour conclut que les situations des membres de la famille de Belges sédentaires sont comparables à celles de regroupants étrangers. La Cour analyse ensuite l’interprétation de la condition liée aux ressources aux articles 10 et 10bis de la loi du 15 décembre 1980, transposant la directive 2003/86 pour vérifier s’il existe une discrimination entre, d’une part, le regroupement familial avec un Belge « sédentaire » (article 40ter), et d’autre part, le regroupement familial avec un ressortissant de pays tiers (articles 10 et 10bis). Elle réfère à l’interprétation que fait la C.J.U.E. du 3 octobre 2019 (C-302/18) de l’article 7, § 1^er, sous c), de cette directive en indiquant que « c’est non pas la provenance des ressources, mais leur caractère durable et suffisant, compte tenu de la situation individuelle de l’intéressé, qui est décisif ». 

Au regard de cette comparabilité des situations, la Cour estime que les enseignements de la C.J.U.E. dans son interprétation donnée à l’article 7 de la directive 2003/86 peuvent être transposés aux membres de la famille des Belges sédentaires quant à la provenance des ressources même s’il s’agit d’une situation purement interne. La Cour constitutionnelle examine ensuite si l’on peut raisonnablement traiter plus sévèrement les familles de Belges en exigeant que seuls les revenus « personnels » du regroupant belge soient pris en compte. Elle n’aperçoit pas en quoi les moyens de subsistance des membres de la famille de Belges, dont beaucoup se trouvent déjà en Belgique, comme le fait valoir le Conseil des ministres, seraient à ce point moins stables que les moyens de subsistance de membres de la famille de ressortissants de pays tiers, qui souvent se trouvent encore à l’étranger (B.15). La Cour conclut que l’interprétation selon laquelle « les moyens de subsistance dont le regroupant familial belge n’ayant pas exercé son droit à la libre circulation doit disposer afin que son partenaire enregistré conformément à la loi puisse obtenir un droit de séjour doivent être les moyens de subsistance personnels du seul regroupant, ne sont pas compatibles avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme » (B.16).

Elle constate par conséquent que la différence de traitement n’est pas raisonnable ni justifiable parce qu’elle ne repose sur aucun critère objectif justifiable (stabilité des ressources, risque de charge pour l’aide sociale, etc.). Cette exigence est dès lors disproportionnée par rapport au but recherché de la loi qui est d’éviter que les personnes ne tombent à charge de l’aide sociale tout en respectant la vie familiale. Dès lors, cette lecture « n’est pas compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme ».

Elle conclut qu’une autre interprétation des dispositions en cause peut être donnée. Dans le cadre de cette autre interprétation, « les moyens de subsistance dont le regroupant familial belge n’ayant pas exercé son droit à la libre circulation doit disposer afin que son partenaire enregistré conformément à la loi puisse obtenir un droit de séjour ne doivent pas être les moyens de subsistance personnels du seul regroupant ». Cette lecture respecte le droit à la vie familiale, tout en permettant à l’État de contrôler les risques de charge pour les pouvoirs publics (B.17). Et l’objectif de la loi reste atteint : éviter de devenir une charge pour les pouvoirs publics tout en respectant le droit à la vie familiale.

B. Éclairage

Avant d’aborder l’éclairage et les enseignements de cet arrêt, rappelons que si le Belge a fait usage de son droit à la libre circulation dans l’Union européenne, le régime juridique applicable au membre de sa famille est le même que celui prévu pour les membres de famille de citoyens de l’Union, conformément à l’article 40ter, § 1^er, de la loi du 15 décembre 1980. Ce régime nécessite uniquement des ressources afin de ne pas constituer une charge pour le système d’aide sociale du Royaume. Ensuite, l’arrêt de la Cour n’annule pas une disposition spécifique mais oblige l’O.E. à interpréter la loi d’une nouvelle façon, sous peine de violer le droit à la vie familiale de ces personnes en raison de la discrimination qu’elle engendrerait par rapport aux regroupants ressortissants de pays tiers. 

L’arrêt commenté met un terme à une longue saga interprétative des articles 40ter, § 2, et 42 de la loi du 15 décembre 1980 et à une polémique entre le C.C.E. et le C.E. (1). Il a des implications importantes pour l’avenir et vient à point nommé pour pallier l’exigence de revenus élevés dans le cadre de la modification du régime du regroupement familial par la loi du 18 juillet 2025 (2).

1. L’interprétation des moyens de subsistance stables, suffisants et réguliers du Belge

Cet arrêt met fin à une jurisprudence divergente entre le C.E. et le C.C.E., en clarifiant l’interprétation des articles 40ter et 42 de la loi du 15 décembre 1980. Il consacre donc l’égalité de traitement entre les partenaires enregistrés, qu’ils soient membres de la famille d’un regroupant belge sédentaire ou d’un regroupant étranger. La polémique concernait la provenance des ressources dont le Belge sédentaire devait, selon la loi « disposer ». Elle date de l’entrée en vigueur de la réforme du regroupement familial en 2011, avec la généralisation de l’obligation de conditions matérielles dans le cadre du regroupement familial (à l’exception notamment des bénéficiaires de protection internationale et des enfants mineurs, rejoignant seuls leur parent). La loi est muette quant à la question de la provenance des ressources. L’O.E. fait une interprétation restrictive de cette notion en indiquant que ces ressources doivent être disponibles à titre personnel dans le chef du regroupant. Cette interprétation, parfois décriée par le C.C.E. mais toujours validée par le C.E., a duré jusqu’à la date de l’arrêt commenté, soit 15 ans. Pour bien comprendre cette évolution, nous vous en présentons quelques étapes décisives, en fonction de la juridiction saisie.

• Le C.C.E.

Dans l’interprétation que fait l’O.E. de l’obligation de disposer des ressources stables, suffisantes et régulières, seuls les revenus dont le regroupant belge disposait personnellement étaient pris en considération. L’accent y était mis sur la provenance, plutôt que sur la stabilité des ressources. Le C.C.E. a, dans certains arrêts, annulé ces décisions en considérant que la provenance des ressources du regroupant belge importait peu et que si la personne en demande de regroupement familial disposait de ressources, celles-ci pouvaient être prises en compte dans le cadre de l’appréciation globale des revenus du ménage. Si le C.C.E. admettait que l’article 40ter de la loi du 15 décembre 1980 concernait une situation purement interne et n’était pas soumise aux directives européennes, elle insistait sur le fait que cette obligation poursuivait le même objectif, celui de protéger les finances publiques et d’éviter que les regroupés ne tombent à charge de l’aide sociale une fois arrivés en Belgique. Les arrêts du C.C.E. annulant les décisions de l’O.E. sur cette base ont régulièrement été cassés par le C.E., estimant ces arrêts non conformes à la loi. À titre d’exemple, dans une affaire jugée par le C.C.E., le regroupant dépendait du Centre public d’action sociale (CPAS) tandis que son conjoint travaillait^[1]. Le C.E. a cassé cet arrêt du C.C.E. en considérant que le regroupant belge doit disposer, à titre personnel, de moyens de subsistance stables, suffisants et réguliers^[2]. Les ressources éventuelles de son conjoint/partenaire ne peuvent être prises en considération dans ce cadre. À la suite de cet arrêt du C.E., une nouvelle jurisprudence du C.C.E. s’est développée lorsque le couple était marié, fondée sur l’article 221 du Code civil, qui prévoit l’obligation des époux de participer aux charges du ménage. Cette jurisprudence permettait de prendre en considération les revenus du regroupé, dans la mesure où le regroupant belge « dispose » des revenus de son époux^[3].

Cette nouvelle jurisprudence a toutefois été à nouveau censurée par le C.E., jouant sur le mot « disposer »^[4]. Il a été jugé que le fait de « disposer d’un bien suppose de l’avoir à sa disposition, de le posséder, de pouvoir en faire ce que l’on veut ». Or, l’article 221 du Code civil « ne prévoit pas que les revenus de l’un des époux sont ceux de l’autre et que ce dernier en ait la disposition ».

Pourtant et malgré ces arrêts du C.E.^[5], le C.C.E. a à nouveau jugé que la loi du 15 décembre 1980 ne peut être lue comme limitant les ressources exigées aux seuls revenus propres du Belge rejoint^[6]. Le C.C.E. s’inspire cette fois de la jurisprudence de la C.J.U.E. du 3 octobre 2019 dans lequel celle-ci estime que la provenance des ressources n’est pas un critère pertinent dans le cadre du regroupement familial avec un citoyen de l’UE ni dans l’obtention du statut de résident de longue durée. La C.J.U.E. y référait également à l’article 7 de la directive 2003/86 sur le regroupement familial qui a transposé cette obligation aux articles 10 et 10bis de la loi du 15 décembre 1980 en indiquant que la provenance des ressources importait peu (voy. §§ 40 et 41 de l’arrêt). La C.J.U.E. fait ainsi le lien entre le régime applicable aux membres de famille de citoyens de l’Union (hors situations « purement internes ») et celui applicable aux membres de famille de ressortissants de pays tiers, en affirmant qu’« il résulte de l’examen du libellé, de l’objectif et du contexte de l’article 5, paragraphe 1, sous a), de la directive 2003/109, au regard notamment des dispositions comparables des directives 2004/38 et 2003/86, que la provenance des ressources visées à cette disposition n’est pas un critère déterminant pour l’État membre concerné aux fins de vérifier si celles-ci sont stables, régulières et suffisantes ».

Le C.C.E. s’inspire de cette jurisprudence pour affirmer que, bien qu’il s’agisse in casu d’un Belge sédentaire n’ayant pas exercé son droit à la libre circulation, « on n’aperçoit pas en quoi le risque que l’exigence de disposer de ressources suffisantes vise à rencontrer dans le chef d’un citoyen de l’Union et des membres de sa famille devrait s’apprécier de manière différente pour un Belge et ses membres de famille ».

Il aura donc fallu attendre décembre 2024 pour que le C.C.E., statuant en chambres réunies, saisisse enfin la Cour constitutionnelle d’une question préjudicielle, dans le but d’obtenir une interprétation claire et harmonisée des articles 40ter et 42 de la loi du 15 décembre 1980. Cette saga jurisprudentielle, marquée par des divergences persistantes entre le C.C.E. et le C.E., aura duré près de 15 ans avant de trouver son épilogue dans cet arrêt interprétatif. Cette situation soulève une interrogation légitime : pourquoi le C.C.E. a-t-il attendu aussi longtemps pour saisir la Cour constitutionnelle, alors que le débat avec le C.E. est vif depuis de nombreuses années et que l’arrêt de la C.J.U.E., qui éclaircissait la lecture de cette exigence de revenus date de 2019 ? Que de temps perdu et d’insécurité juridique pour ces familles, qui n’ont pu remplir les conditions matérielles du regroupement familial et n’ont pu se rejoindre…

• La Cour constitutionnelle

La Cour constitutionnelle avait déjà été saisie d’une question préjudicielle en octobre 2019, à l’initiative du C.E. au sujet d’une éventuelle différence de traitement discriminatoire à l’égard des Belges sédentaires, par rapport aux membres de la famille de citoyens de l’Union. Selon la Cour constitutionnelle, il n’y avait pas de violation du principe de non-discrimination parce que la différence de traitement entre les membres de famille de Belges et ceux des citoyens de l’Union reposait sur un critère objectif : le rattachement ou non au droit de l’Union européenne. Dans son arrêt n° 149/2019, elle a conclu à l’absence de comparabilité du regroupement familial d’un belge sédentaire avec celui du citoyen de l’Union, lequel trouve sa source dans la directive 2004/38. La Cour a estimé que la différence de traitement était justifiée en raison des objectifs distincts poursuivis par les deux régimes. En effet, pour les citoyens de l’Union européenne, l’objectif principal est de garantir la libre circulation tandis que, pour les citoyens belges, le législateur entend soumettre le regroupement familial à un encadrement plus rigoureux. Elle relève également que le citoyen belge bénéficie d’un droit de séjour inconditionnel en Belgique, ce qui est susceptible d’augmenter le risque de recours à l’aide sociale. 

Dès lors, les situations ne pouvaient être considérées comme comparables puisque l’article 40ter de la loi du 15 décembre 1980 poursuit un autre objectif que celui du droit de l’Union en matière de libre circulation. Le législateur pouvait valablement imposer des critères plus rigoureux aux ressortissants belges. Dans son commentaire paru dans ces Cahiers, Julien Hardy s’interrogeait sur ce qu’aurait décidé la Cour constitutionnelle si elle avait pu intégrer les enseignements de l’arrêt de la C.J.U.E. d’octobre 2019 (voir plus haut). Il faudra attendre six ans de plus pour que la Cour se prononce en intégrant ces enseignements. En effet, dans son arrêt du 2 avril, la Cour admet la comparabilité des situations en jeu : le regroupant belge sédentaire et le regroupant étranger sont soumis à des conditions plus exigeantes en matière d’accès au regroupement familial. Elle se réfère aux travaux parlementaires et semble avoir tenu pour acquis que les membres de famille de Belges et les membres de famille de ressortissants de pays tiers se voyaient traités de la même manière lorsqu’il s’agissait d’analyser la provenance des ressources dont le regroupant « dispose ». Les dispositions légales sont d’ailleurs rédigées de manière quasi identique (voy. les articles 10, § 2, al. 3, 4, et § 5, et 40ter, § 2, al. 2, 1°, de la loi du 15 décembre 1980).

Comme souligné plus haut, déjà dans l’arrêt n° 121/2013, la Cour se référait à la volonté du législateur belge de rapprocher les régimes juridiques applicables à ces deux catégories de personnes. En d’autres termes, puisque le regroupement familial est beaucoup utilisé par des membres de familles de Belges « issus de l’immigration », soumettre ces deux catégories aux mêmes conditions légales se justifie. En somme, la Cour estime dans l’arrêt commenté que le membre de famille d’un Belge peut se voir réserver un traitement moins favorable que le membre de famille d’un citoyen de l’Union européenne résidant en Belgique, mais pas un traitement moins favorable que le membre de famille d’un ressortissant de pays tiers résidant en Belgique, sous peine de constituer une violation du principe d’égalité et de non-discrimination.

2. Les implications de cet arrêt pour l’avenir

Le second éclairage concerne les implications pour l’examen de la demande de regroupement familial en termes de revenus suffisants, stables et réguliers. Désormais, l’O.E. devra évaluer la stabilité et la régularité des ressources du ménage et ne peut plus limiter son examen aux seuls revenus du regroupant belge. 

Une première observation constitue une limite potentielle de la portée de cet arrêt. Si celui-ci met un terme à une polémique de longue date, il ne résout pas toutes les difficultés d’interprétation. En effet, la Cour réserve celle-ci aux seuls partenaires enregistrés (B.9.2). Cette restriction s’explique par le cadre procédural qui lui est imposé. En effet, la Cour constitutionnelle est tenue de statuer sur les recours et les questions préjudicielles dans les limites des conclusions des parties ou de la question posée (art. 32 de la loi spéciale du 6 janvier 1989). Elle est donc liée par l’objet et la portée de la question préjudicielle qui lui est soumise (principe ne ultra petita). Cette interprétation, bien que circonscrite aux partenaires enregistrés, devrait logiquement pouvoir s’étendre à d’autres catégories de membres de la famille, s’agissant de l’application d’un même article de loi. L’on voit mal en quoi les autres situations, notamment celle concernant les conjoints et les enfants (qui ne rejoindraient pas seuls un parent), ne pourraient être assimilées à celle du partenaire enregistré.

L’autre implication concerne la portée de cet arrêt dans le cadre de la mise en œuvre de la loi du 18 juillet 2025 modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers en ce qui concerne les conditions pour le regroupement familial. Pour rappel, cette loi impose notamment des ressources suffisantes, stables et régulières bien plus élevées que celles prévues sous le régime de l’ancienne loi^[7]. La nouvelle législation indique le montant de 110 % du revenu net minimum mensuel moyen garanti (RMMG) pour démontrer des revenus stables, réguliers et suffisants (correspondant à la somme de 2 369,52 € net au 1^er janvier 2026). Pour chaque membre de la famille qui ferait partie du ménage (qu’il soit déjà en Belgique ou encore à l’étranger), un montant supplémentaire de 10 % du RMMG est exigé. Comme indiqué dans un écrit y consacré par l’ADDE, « la condition de ressources cesse d’être un simple critère de non-dépendance à l’aide sociale et devient un mécanisme de sélection économique des familles »^[8]. En exigeant des ressources si élevées, l’accès même à la vie familiale est entravé. Ces montants avaient déjà été remis en cause dans l’avis du C.E. en raison de leur disproportion par rapport à l’exigence de ne pas tomber à charge de l’aide sociale et parce que le législateur n’a pas prévu de plafond maximal de cette somme (section Législation, avis 10/33, 77.665/4).

Dans ce cadre, l’arrêt de la Cour constitutionnelle ouvre une brèche. En obligeant à l’O.E. de prendre en compte les ressources globales du ménage, il atténue l’impact des exigences financières introduites par la loi du 18 juillet 2025 et permet de les rééquilibrer. Il assouplit et facilite la charge de la preuve en assurant le cumul des ressources des deux personnes du couple et permet d’augmenter l’accès effectif au regroupement familial. Car l’évolution récente du cadre juridique belge, marquée par le durcissement des conditions d’accès au regroupement familial, inquiète et soulève de nombreuses interrogations quant à sa compatibilité avec les principes du respect de la vie familiale^[9]. 

Rappelons les enseignements de la C.J.U.E. dans l’arrêt Chakroun (C-578/08), qui consacre le droit au regroupement familial comme un droit subjectif. Dans cette perspective, toute demande de regroupement familial doit faire l’objet d’un examen individualisé et approfondi par les autorités compétentes. Cet examen doit nécessairement intégrer une analyse concrète des besoins du ménage ainsi que des ressources effectives dont il dispose, afin d’éviter toute application automatique des critères légaux.

Conclusion

La saga jurisprudentielle autour des articles 40ter et 42 de la loi du 15 décembre 1980 laisse un goût amer : quinze années d’interprétations divergentes, de procédures judiciaires et d’attentes interminables pour des familles souhaitant se regrouper. Pourtant, l’article 40ter se limitait à une condition claire relative aux moyens de subsistance suffisants, stables et réguliers, sans préciser que ceux-ci devaient émaner exclusivement du regroupant belge. C’est cette interprétation restrictive, ajoutée a posteriori par l’O.E. et validée par le C.E., qui a alourdi les démarches et a probablement, in fine, entravé de nombreuses vies familiales. Il reste à espérer que l’interprétation telle que donnée par l’arrêt commenté pourra s’étendre aux autres catégories de personnes regroupées avec le ou la Belge sédentaire.

Comme cette question relevait d’une situation purement interne, seule une juridiction belge était à même de trancher. Mais fallait-il vraiment attendre plus d’une décennie et une question préjudicielle posée en décembre 2024 pour que la Cour constitutionnelle rétablisse une interprétation conforme au bon sens et respectueuse du droit à la vie familiale ? Il est surprenant que le C.C.E. ou le Conseil d’État n’aient pas jugé utile de saisir la Cour constitutionnelle pour trancher cette question après l’arrêt de la C.J.U.E. d’octobre 2019, laissant ainsi persister une insécurité juridique. Face à l’augmentation des restrictions législatives en matière de regroupement familial, le rôle des juges, qu’ils soient nationaux ou européens, prend une importance capitale. À l’heure où les politiques migratoires tendent vers une logique de sélection économique et sociale, la capacité des juges à trancher rapidement et avec clarté est essentielle pour préserver la cohérence du droit à la vie familiale, tel que garanti par l’article 8 de la CEDH. 

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.C., 2 avril 2026, n° 38/2026.

Jurisprudence : 

• C.C., 24 octobre 2019, n°149/2019.
• C.J.U.E., 2 octobre 2019, C-93/18.
• C.E., 13 mars 2020, n° 247.310.
• C.E., 26 janvier 2017, n° 237.191.
• C.C.E., 17 décembre 2024, n° 318 729.
• C.C.E., 24 juillet 2014, n° 127 352 et observations de E. Bollen, « L’origine des ressources dans le cadre du regroupement familial avec un Belge », RDE, n° 179, p. 400.

Doctrine :  

• Carlier, J.-Y. et Sarolea, S., Droit des étrangers, Larcier, 2016.
• Flamand, C. et Sarolea, S., Le regroupement familial sous tension, Anthemis, 2025.
• Farcy, J.-B., « L’interprétation extensive de la notion de “ressources” : leur provenance n’est pas un critère », Cahiers de l’EDEM, octobre 2019.
• Chaffi, M., « Les modifications apportées par la Loi du 18 juillet 2025 concernant les ressources exigées en matière de regroupement familial », Newsletter ADDE, octobre 2025.
• Desguin, N. et Seghin, S., « La condition des ressources dans le regroupement familial : questions choisies », RDE, n° 211, 2021, p. 5.
• Hardy, J., « La provenance des moyens de subsistance dont le regroupant belge dispose », Cahiers de l’EDEM, octobre 2019.
• Kunzniak, A. et Youssouf-Ali, N., « La loi du 18 juillet 2025 modifiant le régime du regroupement familial en Belgique : décrypter un régime transitoire alambiqué », Newsletter ADDE, avril 2026.

Pour citer cette note : C. Flamand, « Regroupement familial avec un Belge “sédentaire” : Le bon sens l’emporte. Fin (partielle) de l’exigence discriminatoire sur la provenance des ressources », Cahiers de l’EDEM, mai 2026.

1. Voy. notamment C.C.E., 24 juillet 2014, n° 127 352 et observations de E. Bollen, « L’origine des ressources dans le cadre du regroupement familial avec un Belge », RDE, n° 179, p. 400. 

2. C.E., 23 avril 2015, n° 230.955. Le C.E. suit le raisonnement de la Cour constitutionnelle d’octobre 2019 en estimant que la directive prévoit un prescrit légal dans ce sens uniquement pour les membres de la famille d’un ressortissant d’un pays tiers.

3. C.C.E., 29 juillet 2015, n° 150.168 ; 15 décembre 2015, n° 158 588 ; 21 mai 2015, n° 45 915 ; 25 janvier 2016, n° 160.664.

4. C.E., 26 janvier 2017, n° 237.191.

5. C.E., 13 mars 2020, n° 247.310.

6. C.C.E., 22 août 2017, n° 190 814 ; 14 février 2018, n° 199 722.

7. Ces dispositions font l’objet de dispositions transitoires et ne sont pas encore applicables à toutes les demandes de regroupement familial. Voy. A. Kuzniak et N. Youssouf-Ali, « La loi du 18 juillet 2025 modifiant le régime du regroupement familial en Belgique : décrypter un régime transitoire alambiqué », Newsletter ADDE, avril 2026.

8. M. Chaffi, « Les modifications apportées par la Loi du 18 juillet 2025 concernant les ressources exigées en matière de regroupement familial », Newsletter ADDE, octobre 2025.

9. Un recours en annulation contre la loi du 18 juillet 2025 est actuellement pendant devant la Cour constitutionnelle.
    

Article 3 CEDH — Traitement dégradant — Droit à l’accueil — Demandeur·euse·s de protection internationale — Belgique — Mesures provisoires — Carence systémique — Noyau dur des droits — État de droit.

La saga belge de l’accueil franchit, au printemps 2026, un nouveau seuil. La Cour européenne des droits de l’homme constate pour la première fois une violation de l’article 3 de la CEDH à l’encontre de demandeur·euse·s de protection internationale laissé·e·s pendant des mois à la rue en Belgique, ainsi qu’une violation inédite de l’article 34 de la CEDH pour non-respect des mesures provisoires. Cet arrêt s’insère dans un florilège de décisions de juridictions supérieures et internationales. En effet, simultanément, la Cour constitutionnelle censure les dispositions les plus restrictives de la loi du 14 juillet 2025 sur l’accueil et pose des questions préjudicielles à la CJUE, tandis que le Conseil d’État sanctionne la tentative ministérielle de les contourner. Ensemble, ces décisions dessinent un État en résistance face au droit : une résistance qui n’est plus une « crise », mais un choix institutionnel intentionnel, assumé. Une négation délibérée du noyau dur des engagements conventionnels de la Belgique.

Sylvie Sarolea et Zoé Crine 

La saga belge de l’accueil connaît un nouveau chapitre. Ce dernier, prononcé le 9 avril 2026 par la Cour européenne des droits de l’homme (Cour européenne) dans l’affaire M.V. et autres c. Belgique, porte en lui quelque chose que le précédent – l’arrêt Camara du 18 juillet 2023^[1] – s’était refusé à formuler clairement^[2] : les conditions imposées aux demandeur·euse·s de protection internationale privé·e·s d’accueil en Belgique constituent un traitement dégradant contraire à l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme. Ce constat, attendu de tou·te·s ceux et celles qui avaient analysé la prudence strasbourgeoise de 2023^[3], change la donne sans changer la réalité. Car celle-ci, en Belgique, demeure au fond inchangée. 

Quatre ans après les débuts documentés de la crise de l’accueil, deux ans et demi après l’arrêt Camara, le dysfonctionnement systémique identifié persiste. Le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, dans sa décision de septembre 2025, le reconnaissait lui-même : dans « de nombreux cas, les autorités n’ont pas la capacité d’offrir aux demandeurs de protection internationale l’accueil auquel ils ont légalement droit »^[4]. Cette incapacité témoigne d’un manquement institutionnalisé, volontaire et assumé face aux engagements les plus fondamentaux auxquels l’État belge a souscrit. La présente note analyse l’arrêt M.V. et autres, en ce qu’il constitue une avancée jurisprudentielle décisive (A), avant d’éclairer la portée normative de l’ensemble de la séquence, que complètent l’arrêt n° 23/2026 de la Cour constitutionnelle du 26 février 2026, l’ordonnance du Conseil d’État du 27 mars 2026 et l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 21 mai 2026 (B).

L’arrêt de la Cour européenne dans la chronologie des jurisprudences de principe récentes

1. L’arrêt M.V. et autres c. Belgique (Cour eur. D.H., 9 avril 2026)

a. Trois ans dans les rues de Bruxelles : les faits

L’arrêt joint quatre requêtes individuelles présentant une structure factuelle similaire. M.V., B.L., S.N. et G.D. sont des demandeur·euse·s de protection internationale qui, après avoir introduit leurs demandes de protection internationale dès leur arrivée en Belgique, se sont vus refuser tout hébergement et toute assistance matérielle en raison de la saturation du réseau d’accueil géré par Fedasil. Chacun·e a agi en justice pour contester ce non-accueil et a obtenu une ordonnance exécutoire du tribunal du travail francophone de Bruxelles enjoignant à Fedasil de les héberger. Ces ordonnances sont restées lettre morte. Ils et elles ont saisi la Cour européenne de mesures provisoires sur le fondement de l’article 39 du règlement ; la Cour européenne y a fait droit ; l’État belge ne s’y est pas conformé dans un délai raisonnable.

Les durées de vie à la rue, telles que documentées par la Cour européenne, sont saisissantes : 111 jours pour M.V., 212 jours pour B.L., 338 jours pour S.N. et 134 jours pour G.D.^[5]. Très concrètement, ce sont des mois passés à dormir dehors, sans ressources, sans accès aux sanitaires, dans l’angoisse permanente d’insécurité et, pour plusieurs d’entre eux·elles, dans la rue en plein hiver. Quatre personnes. Quatre trajectoires. Quatre illustrations d’un système.

b. La recevabilité : la Cour européenne rectifie le tir

L’un des apports les plus significatifs de l’arrêt réside dans le traitement de la recevabilité du grief tiré de l’article 3. Dans l’arrêt Camara, la Cour avait déclaré ce grief irrecevable pour défaut d’épuisement des voies de recours internes, au motif que les requérants n’avaient pas introduit d’action en responsabilité extracontractuelle^[6]. Cette position avait été critiquée par une opinion partiellement dissidente et par la doctrine^[7].

Dans M.V. et autres, la Cour opère une distinction factuelle décisive : les quatre requérant·e·s se trouvaient toujours à la rue au moment précis où ils et elles ont envoyé leur formulaire de requête^[8]. La violation était continue, non révolue. La Cour rappelle que l’obligation d’épuiser les voies de recours internes s’apprécie à la date d’introduction de la requête et qu’en présence de plusieurs recours disponibles, le ou la requérant·e est en droit d’en choisir un susceptible d’aboutir au redressement de son grief principal^[9]. Le recours préventif – la saisine du tribunal du travail – était précisément de nature à mettre fin à la situation dénoncée. Un recours indemnitaire ne l’aurait pas été.

Ce raisonnement retrouve la logique défendue dans le commentaire de l’arrêt Camara et développée par le juge Krenc dans son opinion partiellement dissidente^[10]. Il s’inscrit dans la logique de l’arrêt Vasilescu c. Belgique relatif aux conditions de détention, cité comme point de comparaison pertinent^[11].

c. La violation au fond : l’article 3 et le seuil de gravité atteint

Sur le fond, la Cour conclut, à l’unanimité, à la violation de l’article 3 dans son volet matériel. Le raisonnement s’appuie sur les principes développés dans M.S.S. c. Belgique et Grèce et N.H. et autres c. France. La Cour rappelle que si l’article 3 ne garantit pas un droit au logement, la question ne se pose pas en ces termes lorsque le droit positif belge (transposant la directive Accueil) impose précisément cette obligation à l’État^[12]. Les autorités avaient l’obligation légale d’héberger les requérant·e·s. Elles ne l’ont pas fait. C’est à raison de ce manquement légal qu’elles sont tenues pour responsables des conditions de vie qui en ont résulté (§ 108).

Ces conditions (vivre dans les rues de Bruxelles, sans ressources, dans l’insécurité constante) constituent un traitement dégradant contraire à la dignité des requérant·e·s (§ 96, renvoyant à M.S.S. c. Belgique et Grèce, § 220). Le seuil de gravité requis par l’article 3 est atteint, eu égard à la durée de ces conditions et à l’indifférence institutionnelle des autorités malgré les nombreuses alertes (§ 107). À titre d’exemple, le Centre des droits de l’homme de l’UGent (Human Rights Center), intervenant tiers, avait relevé plus de 11 500 ordonnances non exécutées^[13].

d. Les violations des articles 6 et 34 – L’article 46

La Cour confirme la violation de l’article 6, § 1^er, que le gouvernement belge reconnaît lui-même (§ 116). Les délais d’exécution partielle des ordonnances sont de 67 jours (M.V.), 147 jours (B.L.), 262 jours (S.N.) et 82 jours (G.D.) (§ 121 ; dans Camara, le délai était de 67 jours). Les astreintes prononcées n’ont toujours pas été payées (§ 116).

L’arrêt M.V. et autres va plus loin en constatant une violation de l’article 34, une première dans ce contentieux. Les requérant·e·s se plaignaient du non-respect, dans un délai raisonnable, des mesures provisoires indiquées par la Cour au titre de l’article 39 : 21 jours pour M.V., 107 jours pour B.L., 261 jours pour S.N. et 64 jours pour G.D. (§§ 134-138). Le gouvernement belge n’a fourni aucune explication individuelle et s’est borné à invoquer la crise migratoire. Ce n’est pas jugé suffisant par la Cour (§ 137).

Ces mesures provisoires ne faisaient que confirmer des injonctions définitives déjà émises par les juridictions internes. Refuser de s’y conformer, c’est à la fois nier l’autorité des tribunaux nationaux et celle de la juridiction internationale ; mais c’est aussi entraver l’exercice du droit de recours individuel garanti par la Convention.

Sous l’angle de l’article 46 enfin, la Cour rappelle que le problème systémique identifié dans Camara persiste (§ 148) et réitère l’obligation de prendre les mesures adéquates pour y mettre fin (§ 149). Le prochain examen par le Comité des ministres est fixé à septembre 2026.

Pour bien comprendre le contexte dans lequel intervient l’arrêt M.V., il faut le rapprocher des autres décisions principales prononcées par la Cour constitutionnelle, le Conseil d’État et la Cour de justice de l’Union européenne. Elles sont présentées ci-dessous.

2. L’arrêt n° 23/2026 de la Cour constitutionnelle (26 février 2026)

En février 2026, la Cour constitutionnelle suspend deux dispositions de la loi du 14 juillet 2025 modifiant la loi accueil de 2007. D’une part, l’exclusion des « statuts M » qui s’appliquent aux personnes déjà protégées dans un autre État membre de l’Union européenne (UE) : la disposition autorisait Fedasil à leur refuser toute aide matérielle. Mise en œuvre dès août 2025, elle avait contraint des familles à dormir à la rue. D’autre part, la suppression de l’aide financière alternative : plus aucun filet de sécurité financier en cas de saturation du réseau.

La Cour applique le test de la suspension urgente : apparence sérieuse d’inconstitutionnalité et risque de préjudice grave et difficilement réparable. Sur les deux mesures, elle conclut à une incompatibilité apparente avec le droit de l’UE et plusieurs droits fondamentaux, dont la dignité humaine. Elle pose des questions préjudicielles à la C.J.U.E. - notamment : le droit de l’Union permet-il de traiter une demande introduite par un « statut M » comme une demande ultérieure justifiant automatiquement la limitation de l’accueil ? La suspension vaut erga omnes dans l’intervalle, c’est-à-dire à tout cas pouvant se présenter. La ministre de l’Asile et de la Migration a pourtant publié, le 4 mars, un communiqué de presse dans lequel elle confirme le maintien de sa politique de non-accueil des demandeurs bénéficiant d’une protection dans un autre État membre de l’Union européenne. Elle estime disposer « d’autres fondements juridiques » (l’ancienne loi accueil de 2007 et un arrêt de la CJUE de 2024) que ceux suspendus pour mener à bien sa politique. Elle contourne surtout, en pratique, l’arrêt de la Cour^[14].

3. L’ordonnance du Conseil d’État (27 mars 2026)

Après l’arrêt n° 23/2026, la ministre Van Bossuyt annonce la poursuite de l’arrêt de l’accueil pour les « statuts M ». Elle adresse à cette fin une communication à Fedasil et à l’Office des étrangers. Six associations (Samusocial, CIRÉ, Ligue des droits humains, Vluchtelingenwerk, ADDE et Avocats.be) saisissent le Conseil d’État en extrême urgence. Le 27 mars 2026, celui-ci suspend les instructions.

Le Conseil d’État tranche sur deux points. D’abord, la communication n’est pas une simple circulaire interne mais un acte réglementaire ordonnant la même décision à l’égard de toutes les personnes concernées, qui aurait dû être soumis à la section de législation. Ensuite, l’exclusion systématique n’est pas autorisée par la loi de 2007 : ce qui reste possible est une exclusion au cas par cas, à condition que Fedasil procède à une évaluation individuelle. L’automaticité de l’exclusion est interdite. 

4. L’arrêt n° 66/2026 de la Cour Constitutionnelle (21 mai 2026)

Le 21 mai 2026, la Cour a annulé les dispositions légales qui excluaient certains demandeurs d’asile du bénéfice de l’aide sociale financière alternative, lorsqu’aucune prise en charge adéquate en centre d’accueil ne pouvait leur être assurée.

Elle rappelle que, pour certaines catégories de demandeurs d’asile, l’aide sociale accordée par les CPAS constitue l’unique moyen de garantir des conditions de vie conformes à la dignité humaine pendant l’examen de leur demande. Les demandeurs qui n’ont pas obtenu de place dans un centre d’accueil en raison de la saturation du réseau sont concernés, ainsi que ceux dont la situation familiale ou l’état de santé ne permet pas un hébergement en structure d’accueil.

La Cour considère que l’absence de possibilité d’accéder à une aide financière est susceptible de porter une atteinte grave au droit à la dignité humaine. Elle juge également que les dispositions contestées méconnaissent de manière manifeste le droit de l’Union européenne (« les dispositions attaquées exposent l’État belge à commettre une violation caractérisée du droit de l’Union à l’égard des demandeurs de protection internationale qui se voient dénier le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine, si, pour une raison quelconque, l’aide ne peut pas leur être délivrée en nature », B.13.1). Elle ajoute qu’une telle mesure « […] viole ipso facto le principe d’égalité et de non-discrimination garanti par les articles 10 et 11 de la Constitution » (B.13.1).

La Cour constitutionnelle reste dans l’attente d’une réponse de la CJUE à la question préjudicielle relative au refus d’accueil des personnes bénéficiant déjà d’une protection internationale dans un autre État membre de l’Union européenne (« Statuts M »). Dans l’attente de cette réponse, la disposition demeure suspendue.

B. Éclairage

1. Du constat à la qualification : le mot que la Cour pose enfin

Le commentaire de l’arrêt Camara s’intitulait « Ceci n’est pas une crise ». Il voulait déjouer le piège cognitif de la rhétorique de la « crise ». Un piège puissant, parce qu’il occulte les ressorts structurels d’une politique de non-accueil qui s’inscrit dans la durée, en dépolitisant les causes et en opacisant les responsabilités. L’arrêt M.V. et autres nous invite à aller plus loin. La Cour, en constatant la violation de l’article 3, a posé un acte de qualification : ce que les autorités belges ont infligé à quatre demandeur·euse·s d’asile, durant des mois, c’est un traitement dégradant. Un traitement qui humilie ou avilit un individu, qui témoigne d’un manque de respect pour sa dignité. Le fait, par la non-exécution de ses obligations, d’infliger à des personnes un tel sentiment d’infériorité ne relève pas du registre de la crise, d’une incapacité à faire autrement, d’un « accident ». Il s’agit d’un manquement résultant d’un choix volontaire de l’État. C’est ce caractère intentionnel, assumé en connaissance de cause, qui suscite l’indignation depuis maintenant plusieurs années.

La séquence du printemps 2026 – Cour européenne des droits de l’homme, Cour constitutionnelle, Conseil d’État – adresse un message convergent à la même ministre. L’enjeu ne peut plus être réduit à une simple question migratoire, renvoyé à la seule manière dont l’État organise les modalités d’accueil. Il touche au socle démocratique lui-même, à la portée effective de l’État de droit et à la capacité des institutions à le garantir.

2. Le noyau dur des engagements et son déni systémique

L’article 3 de la Convention est absolu. Il ne tolère aucune exception, aucune dérogation, aucun arbitrage avec d’autres intérêts, fussent-ils économiques, logistiques ou politiques. La Cour l’a rappelé avec une clarté que l’on ne peut qu’approuver : « les contraintes inhérentes à une telle crise ne sauraient, à elles seules, justifier une méconnaissance de l’article 3 à l’égard des requérants ». L’article 3, c’est ce que l’on ne négocie pas. C’est le noyau dur.

Or ce que révèle l’arrêt M.V. et autres, pris dans le continuum depuis M.S.S., depuis Camara, depuis les dizaines de milliers de condamnations prononcées par les tribunaux du travail^[15], c’est que la Belgique a systématiquement nié ce noyau dur à une catégorie spécifique de personnes : les demandeur·euse·s de protection internationale, en particulier les hommes seuls. Ce déni s’inscrit dans une politique assumée, défendue par voie de communiqués de presse, soutenue au plus haut niveau de l’exécutif, et maintenue malgré une avalanche de condamnations.

Le Comité des ministres exprimait ses préoccupations face à « la réduction constante du nombre des places d’accueil depuis la fin de l’année 2024 » et à « des réductions importantes du budget fédéral de l’accueil des demandeurs d’asile »^[16]. Pour rappel, le gouvernement fédéral entend réduire la dotation de Fedasil de 83 pour cent d’ici à 2029^[17], dans une rhétorique comptable qui occulte sciemment le fait que le respect des obligations de l’État en matière d’accueil suppose également la mise en place des conditions matérielles – notamment financières – nécessaires à leur effectivité.

3. Quelle suite ? Entre espoir juridique et inertie politique

La constatation d’une violation de l’article 3 change quelque chose. Elle ne peut plus être écartée comme une question purement procédurale ou institutionnelle. Elle ouvre la voie à des actions en responsabilité plus outillées, mieux armées. Elle renforce l’arsenal des avocat·e·s et des cliniques juridiques engagé·e·s dans ce contentieux. Elle rend plus difficiles l’usage et le recyclage de l’argument de la « crise imprévisible » devant les tribunaux.

La violation de l’article 34 (inédite dans ce contentieux) envoie un signal sans ambiguïté au Comité des ministres : l’État n’a pas seulement failli vis-à-vis de ses justiciables nationaux ; il a failli vis-à-vis de la juridiction internationale. L’arrêt n° 23/2026, l’ordonnance du Conseil d’État ainsi que l’arrêt n° 66/2026 répercutent tous ce signal dans l’ordre interne.

Mais ces décisions ne changent pas, par elles-mêmes, la réalité politique. La question n’est pas de savoir si la Belgique sera encore condamnée, elle le sera. La véritable interrogation est ailleurs : ces condamnations répétées finiront-elles par produire ce qu’elles n’ont pas encore réussi à provoquer, à savoir un changement de cap réel, structurel, sur le temps long ? La question porte aussi sur l’effectivité du droit, et plus encore, sur la capacité des référentiels des droits humains à s’imposer face à des cadres normatifs hostiles qui dictent les politiques migratoires, lorsque ces référentiels se heurtent à des pratiques de résistance institutionnelle dans le temps.

Comme l’avocat Matthieu Lys le relevait, l’arrêt M.V. c. Belgique est important parce qu’il « […] s’ajoute à l’arrêt Camara c. Belgique pour affirmer qu’il n’existe pas, en Belgique, de “crise de l’accueil”, mais bien un système d’exclusion systématique de certains demandeurs d’asile de leur droit fondamental à l’accueil »^[18]. Il faut aussi le répéter : la violation du noyau dur des droits humains ne peut être reléguée à une question de moyens financiers. Le respect de la dignité humaine est une obligation de résultat. Laisser des êtres humains vivre des mois à la rue, en violation de la loi applicable, de décisions judiciaires définitives et de mesures provisoires qui les précèdent, c’est un scandale, tant au sens figuré qu’au sens propre du terme (c’est-à-dire une pierre d’achoppement, ce sur quoi on trébuche et qui est occasion de chute)^[19]. L’arrêt M.V. et autres c. Belgique a le mérite de le dire enfin clairement. Il appartiendra désormais au Comité des ministres, aux juges belges et à la société civile de faire en sorte que ce constat ne reste pas lettre morte. D’éviter la chute.

C. Pour aller plus loin

Jurisprudence

• Cour eur. D.H., 9 avril 2026, M.V. et autres c. Belgique, req. n° 52836/22 et 3 autres.
• Cour eur. D.H., 18 juillet 2023, Camara c. Belgique, req. n° 49255/22.
• Cour eur. D.H. (G.C.), 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, req. n° 30696/09.
• C.C., 26 février 2026, n° 23/2026.
• C.E., ordonnance du 27 mars 2026 (suspension des instructions de la ministre Van Bossuyt).
• CM/Del/Dec(2025)1537/H46-6, Comité des ministres, 1537^e réunion, 15-17 septembre 2025.

Doctrine

• S. Sarolea, « Ceci n’est pas une crise. Les carences de l’accueil des réfugié·e·s en Belgique à l’aune de l’arrêt Camara », RTDH, 2024.
• G. Paluku Matata, « L’exécution des décisions de justice relatives à l’accueil des demandeurs de protection internationale fait partie intégrante du procès au sens de l’article 6, § 1, CEDH », Cahiers de l’EDEM, août 2023.
• J.-B. Farcy, « La crise de l’accueil en Belgique et en France au regard de l’article 3 de la CEDH », Cahiers de l’EDEM, décembre 2022.

Pour citer cette note : S. Sarolea, Z. Crine, « Ceci n’est toujours pas une crise… mais une négation scandaleuse et persistante du noyau dur des engagements de la Belgique », Cahiers de l’EDEM, mai 2026.

Joséphine Lefebvre, Étudiante de la Clinique juridique Rosa Parks

Le présent édito s’appuie sur la note de jurisprudence rédigée par Joséphine Lefebvre.

Pourquoi une ordonnance d’un tribunal fédéral de district du Texas mériterait‑elle de figurer dans les Cahiers de l’EDEM ? Parce que, sous l’habillage propre au droit états‑unien, l’affaire Conejo Ramos pose une question qui traverse l’ensemble du droit des migrations, en Europe comme ailleurs : l’exécutif peut‑il priver une personne – a fortiori un enfant – de sa liberté sans contrôle juridictionnel indépendant ? À cet égard, le juge Fred Biery apporte une réponse qui, malgré la brièveté de son ordonnance (moins de 500 mots), dépasse son objet et constitue un sujet de réflexion inspirant. 

Les faits sont d’une simplicité qui en accentue la gravité, les protagonistes sont d’une vulnérabilité qui en souligne la brutalité. Le 20 janvier 2026, à Columbia Heights (Minnesota), des agents de l’Immigration and Customs Enforcement (ICE) interpellent Adrian Conejo Arias et son fils Liam, âgé de cinq ans, alors que l’enfant rentre de l’école. La photographie de Liam fait le tour du monde. La dureté du contraste entre cette petite silhouette adorable et vulnérable, bonnet bleu à oreilles de lapin, sac à dos d’écolier et l’agent de l’ICE émeut l’opinion publique. La famille, originaire d’Équateur, avait sollicité l’asile aux États-Unis. La demande était pendante et aucune mesure d’éloignement n’avait été prise à son encontre. Père et fils furent toutefois transférés à plus de 1800 kilomètres de chez eux, retenus dans un centre fermé du Texas. Face à la vague de réprobations, les autorités américaines prétendirent qu’il s’agissait d’un père qui aurait « abandonné » son enfant en prenant la fuite. Pourtant l’école et des témoins opposent un autre récit : l’enfant aurait servi de prétexte pour accéder au domicile familial et y appréhender d’autres proches. C’est sur requête en habeas corpus que le juge fut saisi.

Le 31 janvier 2026, le juge Biery fait droit à la demande, ordonne la remise en liberté au plus tard le 3 février et interdit tout transfert ou éloignement dans l’intervalle. Outre la situation du petit Liam, l’ordonnance du juge Biery a marqué les esprits. Avec une concision remarquable, il rédige tout à la fois une décision judiciaire parfaitement calibrée et adresse à Donald Trump une critique cinglante. Sans s’étendre, il s’appuie sur des références à la Déclaration d’indépendance, à Jefferson et à Franklin, il a recours à une ironie assumée et peu commune dans une décision judiciaire, enfin, deux versets de l’Évangile sont à dessein placés sous la photographie de l’enfant. On aurait tort, pourtant, de réduire le texte à son style. Derrière le caractère quasi pamphlétaire, le raisonnement juridique est d’une parfaite orthodoxie constitutionnelle.

Le juge part du Great Writ d’habeas corpus pour rappeler une règle élémentaire : soit l’administration justifie la détention, soit elle libère. Or, le gouvernement n’établit en l’espèce ni dangerosité ni risque de fuite. La privation de liberté n’y procède pas d’un examen individuel mais d’une logique de quotas : l’affaire trouve, selon les mots du juge, son origine dans la poursuite mal conçue et mise en œuvre de façon incompétente de quotas quotidiens d’expulsion, quitte à traumatiser des enfants. Faute de motif adéquat, la détention est arbitraire. Le juge en tire deux conséquences. D’une part, toute personne, fût‑elle en séjour irrégulier, doit bénéficier de garanties procédurales (due process). Transformer l’application du droit en mécanique administrative, où les individus deviennent des statistiques, méconnaît cette exigence. D’autre part, à supposer même qu’une détention puisse se concevoir pour un adulte, elle perd toute proportion lorsqu’elle s’exerce sur un enfant de cinq ans.

Le second pilier de l’ordonnance est tout aussi classique. Le Quatrième Amendement subordonne toute atteinte à la liberté à l’existence d’une probable cause contrôlée par un magistrat indépendant. Les mandats administratifs que l’ICE se délivre à elle‑même n’y satisfont pas : « les mandats administratifs émis par l’exécutif à son propre profit ne passent pas l’épreuve de la probable cause », écrit le juge, qui y voit « le renard chargé de garder le poulailler ». Sous l’ironie, la leçon est celle de la séparation des pouvoirs : l’exécutif ne saurait à lui seul décider, exécuter et valider une privation de liberté. Seul un organe juridictionnel indépendant peut autoriser pareille mesure. En jugeant que « la Constitution de ces États‑Unis l’emporte sur la détention décidée par cette administration », le juge replace le contrôle du juge au cœur du dispositif.

Ces principes n’ont rien d’exotique pour le lecteur européen, ils forment au contraire le socle de notre propre droit de la détention administrative des étrangers. L’article 5 CEDH n’admet la privation de liberté aux fins d’éloignement qu’assortie d’un contrôle juridictionnel effectif. La Cour européenne des droits de l’homme subordonne la détention d’enfants migrants à des exigences strictes de nécessité, de subsidiarité et de prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant. Enfin, le droit européen pose la rétention comme mesure de dernier ressort et entoure celle des mineurs de garanties renforcées. Les mésaventures du petit Liam et de son père nous montrent, par contraste, ce qui se joue lorsque le contrôle du juge recule.

Reste à se garder de tout triomphalisme. Une libération n’est pas une protection. En mars 2026, une juridiction de l’immigration a clôturé la demande d’asile de la famille et ordonné son éloignement vers l’Équateur ; un recours est pendant devant le Board of Immigration Appeals, la famille pouvant demeurer sur le territoire le temps de son examen. La victoire procédurale est donc fragile. C’est précisément là que se mesure la portée de l’ordonnance Biery. Elle ne tranche pas la tension politique qui sous‑tend les politiques migratoires et ne préjuge pas du fond du droit d’asile. Mais, en exigeant que toute détention repose sur un examen individuel et un contrôle indépendant, elle empêche qu’un enfant de cinq ans ne soit l’instrument et la victime d’un désordre collectif qui le dépasse. Le Juge Biery le rétablit comme sujet de droit. En replaçant les faits dans un cadre constitutionnel, l’ordonnance ne sauve pas à elle seule l’État de droit mais elle rappelle qu’il tient parfois à la fermeté d’un seul magistrat et à la vigilance de ceux qui font connaître ses décisions.