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Institut pour la recherche interdisciplinaire en sciences juridiques et criminologiques

Centre Charles De Visscher pour le droit international et européen

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C.J.U.E., 3 avril 2025, Barouk, aff. C‑283/24, EU:C:2025:236

cedie | Louvain-la-Neuve

cedie
15 July 2025

Protection juridictionnelle effective et examens médicaux des demandeurs d’asile : quelles répercussions de l’arrêt Barouk pour le droit belge ? 

Directive 2013/32/UE – Exigence d’un examen complet et ex nunc – Article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit à un recours effectif – Étendue des pouvoirs de la juridiction de première instance – Examen médical du demandeur de protection internationale – Rapport médical circonstancié – Protocole d’Istanbul.

Dans l’arrêt Barouk, la Cour de justice de l’Union européenne précise les pouvoirs du juge national en matière d’examen médical des demandeurs d’asile. Elle affirme que, pour assurer un recours effectif au sens de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et de l’article 46, § 3, de la directive « procédures », le juge doit pouvoir ordonner un tel examen, même en l’absence de disposition prévoyant cette faculté dans le droit national. Cet arrêt remet en cause les pratiques belges : le Conseil du contentieux des étrangers ne peut actuellement ni ordonner un examen médical ni imposer au CGRA d’en organiser un. Il implique une nécessaire adaptation des règles nationales. L’arrêt offre aussi la possibilité de mettre en évidence la pénurie de médecins disponibles pour effectuer ces examens, notamment pour l’établissement de rapports médicaux conformes au Protocole d’Istanbul. 

Eleonora Frasca et Alice Sinon

A. Arrêt de la Cour

Dans son arrêt Barouk, la Cour de justice de l’Union européenne est appelée à préciser l’étendue des pouvoirs du juge concernant les examens médicaux du demandeur d’asile, dans le cadre d’un recours contre une décision relative à la demande de protection internationale. Il s’agit de l’exercice, par le demandeur, de son droit à un recours effectif devant une juridiction. La directive 2013/32 (autrement dite directive « procédures ») impose aux États membres de garantir « un examen complet et ex nunc tant des faits que des points d’ordre juridique, y compris, le cas échéant, un examen des besoins de protection internationale » (article 46, § 3). La question qui se pose est la suivante : le juge national peut-il ordonner directement un examen médical du demandeur d’asile, même en l’absence de législation nationale l’autorisant (s’il l’estime nécessaire), ou lui suffit-il d’annuler la décision de l’autorité responsable de la détermination et de lui renvoyer l’affaire pour disposer l’examen dans le cadre d’une nouvelle procédure ? Nous rappelons que l’article 18 de la directive procédures prévoit que l’autorité responsable de la détermination du besoin de protection international peut, si elle l’estime pertinent pour évaluer le besoin de protection, organiser un examen médical du demandeur afin de rechercher des signes de persécution ou d’atteintes graves, sous réserve de son consentement. À défaut, le demandeur peut y procéder lui-même. Les résultats de l’examen doivent être appréciés conjointement avec les autres éléments de la demande.

1. Faits de la cause

Un ressortissant libanais, affirmant avoir été torturé par les services secrets de son pays d’origine en raison de son activisme politique, a demandé une protection internationale à l’autorité chypriote en matière d’asile. La demande a été rejetée au motif que les déclarations du demandeur – « manquant de cohérence, de logique et de plausibilité » (§ 13) – ne répondaient pas aux exigences d’une crainte fondée de persécution ou du risque de subir des atteintes graves en cas de retour dans son pays d’origine. La Cour administrative chypriote pour la protection internationale émet des doutes sur le fait que le requérant n’ait pas été soumis, dans le cadre de l’examen de sa demande de protection internationale, à un examen médical ou psychologique destiné à vérifier les signes ou les conséquences de persécutions, de tortures ou d’autres violences physiques ou psychologiques graves qu’il aurait subies dans le passé. La juridiction de renvoi considère que l’état psychologique du requérant, en raison de sa vulnérabilité, a pu affecter « la fiabilité du requérant » (§ 16) et, partant, l’appréciation par les autorités de la crédibilité de ses déclarations. Cependant, la Cour précise également qu’elle ne peut pas ordonner l’examen médical, faute d’un tel pouvoir, réservé par le droit chypriote exclusivement à l’autorité chargée de l’asile. Par conséquent, des doutes surgissent quant à l’interprétation de l’article 46, § 3, de la directive procédures et de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

2. Décision de la Cour 

La Cour dit pour droit que l’article 46, § 3, de la directive procédures, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte (droit à un recours effectif) et de l’article 4, § 3, du traité UE (devoir de coopération loyale) doit être interprété en ce sens que la juridiction nationale « doit disposer du pouvoir d’ordonner un examen médical du demandeur de protection internationale lorsqu’elle estime que le recours à cet examen est nécessaire ou pertinent aux fins de l’évaluation de cette demande » (§ 43 et dispositif) et que l’exigence d’un examen « complet et ex nunc » doit être satisfaite. À l’appui de cette interprétation, la Cour avance quatre arguments principaux.

Premièrement, dans certains cas, l’examen médical – explique la Cour – « peut permettre de vérifier si des indices de maladie que présente […] ce demandeur sont susceptibles de s’expliquer par des persécutions ou des atteintes graves qu’il aurait subies dans le passé, en particulier dans son pays d’origine, et devraient, pour ce motif, être prises en compte pour apprécier les besoins de protection internationale réels dudit demandeur » (§ 33).

Le deuxième argument est que la législation nationale qui ne permet au juge que d’annuler la décision de l’autorité pour défaut d’examen médical ne garantit pas un examen complet et ex nunc des besoins de protection, ce qui porte atteinte à l’efficacité de la procédure d’asile. En d’autres termes, il appartient au juge de veiller à ce que la demande soit traitée de manière exhaustive et rapide.

Troisièmement, après avoir conclu que l’article 18 de la directive sur les procédures d’asile n’est pas applicable dans le cas d’espèce (puisqu’il ne concerne que les pouvoirs de l’autorité responsable de la détermination), la Cour précise que, en l’absence de règles du droit de l’Union régissant la possibilité d’examens médicaux dans le cadre du contrôle juridictionnel, il appartient aux États membres de fixer les règles procédurales, dans le respect des principes d’équivalence et d’effectivité ainsi que des droits fondamentaux consacrés par la Charte. Toutefois, le juge doit pouvoir ordonner un examen médical du demandeur s’il existe des « indices concrets » d’événements traumatisants survenus dans le pays d’origine et pertinents pour la demande de protection internationale (§ 38). À cette fin, il peut ordonner l’examen directement ou charger l’autorité responsable de la détermination de le faire, à condition qu’il obtienne « dans un bref délai » les éléments pertinents ou nécessaires à une évaluation actualisée et rapide de la demande (§ 39).

Enfin, si la législation nationale ne permet pas au juge d’ordonner l’examen médical nécessaire à l’appréciation de la demande de protection, elle viole l’article 46, § 3, de la directive procédures et l’article 47 de la Charte. Ces deux dispositions étant d’effet direct, en cas de conflit avec le droit national, le juge national doit écarter l’application du droit interne pour assurer l’effectivité du droit de l’Union et la protection juridictionnelle effective du requérant.

B. Éclairage 

L’arrêt Barouk peut être lu comme un prolongement des arrêts de la Grande Chambre Torubarov (cité au § 41) et du plus récent arrêt Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky (cité aux §§ 25 à 28), qui ont suscité de nombreuses discussions, notamment en Italie, dans le cadre de l’application du protocole Italie-Albanie (pour un commentaire, voy. Jeanne Tesson). Afin de garantir un recours effectif en vertu du droit de l’Union européenne, la juridiction nationale saisie d’un recours contre un refus d’accorder une protection internationale doit avoir le pouvoir d’ordonner un examen médical du demandeur, si elle l’estime nécessaire ou pertinent pour un examen complet et ex nunc de la demande. La juridiction ne peut se limiter à un examen formel de la décision de l’autorité de l’asile, mais doit pouvoir évaluer tous les éléments pertinents, y compris ceux postérieurs à la décision de l’autorité, afin de se prononcer sur le bien-fondé actuel de la demande de protection. Les examens médicaux peuvent être des outils de preuve essentiels dans l’évaluation des besoins de protection d’un demandeur, puisqu’ils peuvent être pertinents pour évaluer la crédibilité, la vulnérabilité et/ou l’existence de cicatrices liées à des mauvais traitements passés (à ce sujet, plus largement, voy. Alice Sinon et Julie Lejeune). La simple annulation de la décision de l’autorité compétente en matière d’asile – qui n’a pas ordonné l’examen médical – suivie de l’adoption d’une nouvelle décision est une mesure inadéquate pour satisfaire à l’exigence d’un examen complet et actualisé de la demande d’asile.

Le pouvoir d’ordonner un examen médical du demandeur d’asile fait partie du pouvoir du juge dans le cadre du recours contre le refus de reconnaissance de la protection internationale. Par cet arrêt, la Cour de justice de l’Union européenne renforce considérablement le rôle du juge national en tant que garant matériel des droits du demandeur, en lui reconnaissant un pouvoir d’enquête destiné à garantir l’efficacité du recours et à l’évaluation complète, actualisée et rapide de la demande de protection internationale.

En présence d’« indices concrets » de traumatisme ou de torture, la Cour confirme que le juge doit pouvoir ordonner l’examen médical directement ou indirectement, même en l’absence d’une règle nationale expresse. En cas d’inaction ou de carence de l’autorité responsable de la détermination, l’avocat peut demander au juge d’activer directement des mesures d’enquête sur la base de l’article 46, § 3, de la directive relative aux procédures d’asile et de l’article 47 de la Charte. L’arrêt de la Cour peut être utilisé pour contester les pratiques nationales limitant les pouvoirs d’enquête de la Cour en matière de protection internationale. Il est intéressant de s’interroger sur les implications de cette décision de la Cour de justice pour le droit belge et la pratique du Conseil du contentieux des étrangers (CCE), qui est la juridiction de première instance en matière de protection internationale en Belgique qui connaît des appels contre les décisions du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA), l’autorité de l’asile.

1. Quelles implications pour le droit et la pratique en Belgique ?

À l’heure actuelle, l’article 18 de la directive procédures est transposé par l’article 48/8 de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers. À notre connaissance, le CGRA n’a encore jamais utilisé cet article de loi – ce qui n’exclut pas que l’arrêt de la CJUE analysé ici ouvre la voie à une nouvelle approche au sein du CGRA. Les éventuels documents médicaux qui sont examinés dans le cadre de la procédure d’examen de la demande de protection internationale sont ceux que le ou la demandeur·se de protection fait, de sa propre initiative, établir par un·e médecin. 

De même, le CCE (la juridiction nationale) ne dispose pas d’un pouvoir d’instruction : le CCE n’ordonne dès lors jamais qu’un examen médical soit organisé. Quand des mesures d’instruction complémentaires sont requises pour évaluer le besoin de protection internationale, le CCE annule la décision et la renvoie au CGRA pour un nouvel examen du dossier. L’extrait de jurisprudence suivant fournit une illustration de la pratique du CCE :

« [L]e Conseil déplore qu’aucun document médical ne figure au dossier […]. Le Conseil invite dès lors les parties à étayer l’état de santé du requérant, particulièrement son état psychique, au moyen notamment de rapports médicaux et d’expertise circonstanciés et actualisés […]. 

Ces mesures d’instruction complémentaires devront au minimum porter sur les points soulevés dans le présent arrêt, étant entendu qu’il appartient aux deux parties [le Conseil souligne] de mettre tous les moyens utiles en œuvre afin de contribuer à l’établissement des faits » (CCE, 29 juillet 2021, n° 258 817, §§ 4.3.2 et 4.4, nous soulignons).

La question de savoir si, dans son arrêt d’annulation de la décision du CGRA, le CCE peut ordonner à ce dernier d’organiser un examen médical sur la base de l’article 48/8 a été posée à la Cour constitutionnelle de Belgique. 

Dans son arrêt n° 23/2021 du 25 février 2021, la Cour constitutionnelle a souligné que le CCE n’a pas la possibilité « d’ordonner au CGRA de faire procéder à un examen médical », même si la juridiction estime que le refus du CGRA d’organiser un tel examen ne repose pas sur de justes motifs. La Cour a aussi précisé que « cette impossibilité découle des pouvoirs octroyés au Conseil du contentieux des étrangers lorsqu’il statue sur les recours de plein contentieux […]. Elle ne découle pas de la disposition attaquée, qui concerne l’organisation d’un examen médical portant sur des signes de persécutions ou d’atteintes graves que le demandeur aurait subies dans le passé, à l’invitation du CGRA ».

Finalement, la Cour a conclu sur ce point que « le fait que le Conseil du contentieux des étrangers ne puisse pas ordonner au CGRA de faire procéder à un examen médical n’a pas, en soi, pour effet que le contrôle juridictionnel ne serait pas effectif […]. Le CGRA est en effet tenu de se conformer à l’autorité de la chose jugée de l’arrêt rendu par le [CCE]. Aussi, l’arrêt par lequel le [CCE] juge que des mesures d’instruction complémentaires sont nécessaires en vue de statuer sur la demande de protection internationale – et notamment s’il considère que les raisons avancées par le CGRA pour ne pas faire procéder à un examen médical ne sont pas admissibles – impliquera, le cas échéant, l’organisation d’un examen médical » (nous soulignons).

Si l’interprétation de cet arrêt n’était pas aisée jusqu’à présent, il semble que l’arrêt de la CJUE analysé ici tranche définitivement la question. Une interprétation conforme au droit de l’Union implique non seulement que le CCE puisse ordonner au CGRA d’organiser un examen médical, mais également que le CCE puisse directement ordonner l’organisation, dans un bref délai, d’un tel examen. 

S’agissant de l’organisation d’un examen médical pour les besoins de l’examen d’une demande de protection internationale, rappelons que la CJUE a considéré, dans son arrêt International Protection Appeals Tribunal and Others (Attentat au Pakistan) (d’ailleurs cité aux §§ 33 et 38 de l’arrêt commenté), que l’obligation de coopération qui s’impose aux instances de l’asile leur impose parfois d’organiser un examen médical. Ainsi, la Cour indique que « l’obligation de coopération prévue à cette disposition [l’article 4, § 1, de la directive 2004/83] impose à l’autorité responsable de la détermination de se procurer […] une expertise médicolégale sur la santé mentale de celui-ci, lorsqu’il existe des indices de problèmes de santé mentale pouvant résulter d’un événement traumatisant survenu dans [le] pays d’origine et que le recours à une telle expertise s’avère nécessaire ou pertinent pour apprécier les besoins de protection internationale réels dudit demandeur » (§ 61, nous soulignons).

Dans l’extrait cité ci-dessus, la Cour de justice mobilise la notion d’expertise médicolégale. En lien avec cette notion et pour terminer, nous voudrions dire un mot d’un type particulier de documents médicaux : les rapports médicaux circonstanciés, aussi appelés rapports médicolégaux, établis selon les lignes directrices du Protocole d’Istanbul des Nations unies (Manuel pour enquêter efficacement sur la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants), mis à jour en 2022. 

Ce Protocole est l’instrument de référence que le cadre légal international prévoit pour investiguer des faits de torture ou des mauvais traitements (à ce sujet et pour le surplus, voy. la note 2023-2 de NANSEN sur l’utilisation des rapports médicolégaux dans la procédure d’asile, pp. 5-6). La méthodologie prescrite par le Protocole a la particularité de requérir du ou de la médecin qui établit le rapport qu’il ou elle se prononce sur la compatibilité des lésions physiques et/ou psychiques constatées lors de l’examen clinique avec les faits de torture allégués par la personne examinée (Protocole d’Istanbul, §§ 199, 354, 379-380 et 382-385). Le Protocole prévoit une gradation dans le degré de comptabilité entre les lésions et les allégations (§ 380). En Belgique, l’association Constats réalise des examens médicaux et établit des rapports circonstanciés en appliquant le Protocole d’Istanbul, pour les personnes qui demandent la protection internationale. Il s’agit de la seule organisation poursuivant cet objectif social dans le paysage associatif belge. À côté de cela, certain·es médecins indépendant·es établissent également de tels rapports. La réalité de terrain est telle qu’à l’heure actuelle, en Belgique, il y a plus de victimes de torture demandeuses de protection internationale ayant besoin d’un examen médical selon le prescrit du Protocole d’Istanbul que de médecins disponibles pour effectuer ces examens.

Conclusion

L’arrêt Barouk s’impose comme une clarification décisive quant à l’étendue des pouvoirs du juge national en matière d’asile. La Cour l’affirme sans équivoque : afin de garantir l’exigence d’un recours effectif, le juge doit pouvoir ordonner lui-même un examen médical du demandeur lorsqu’il l’estime nécessaire ou pertinent pour une l’évaluation complète et ex nunc du besoin de protection internationale. Il ne saurait se limiter à un contrôle purement formel ou à renvoyer l’affaire à l’autorité administrative sans disposer de leviers effectifs d’instruction. De nombreuses interrogations demeurent quant à la manière concrète dont l’arrêt Barouk de la Cour de justice de l’Union européenne pourra effectivement être mis en œuvre en Belgique. Dans cette perspective, l’impossibilité pour le CCE d’adopter ses propres mesures d’instruction est un élément établi tant dans le droit que dans la pratique en Belgique. Cette absence de pouvoir d’instruction propre au CCE, combinée à l’interprétation restrictive retenue par la Cour constitutionnelle belge dans son arrêt n° 23/2021, est incompatible avec l’exigence d’un recours effectif au sens des articles 46, § 3, de la directive procédures et 47 de la Charte des droits fondamentaux. L’arrêt Barouk remet donc fondamentalement en cause le raisonnement suivi par la Cour constitutionnelle belge, en démontrant que l’impossibilité pour le CCE d’ordonner directement un examen médical – ou, a minima, de contraindre le CGRA à le faire dans un bref délai – prive le recours de son effectivité. Cette carence structurelle du système belge ne peut être compensée par l’autorité de chose jugée des décisions du CCE, contrairement à ce qu’a estimé la Cour constitutionnelle. 

Le nombre limité d’acteur·rices aptes à établir des rapports médicaux circonstanciés respectant les lignes directrices du Protocole d’Istanbul sera certainement un autre écueil à surmonter. La Belgique devrait impérativement adapter son cadre juridique et sa pratique juridictionnelle pour se conformer aux exigences du droit de l’Union. À défaut, le droit au recours effectif des demandeurs est vidé de sa substance. Dans ce contexte, et vu le caractère récent de l’arrêt, il sera intéressant d’analyser sa réception en droit belge, en particulier dans la jurisprudence du Conseil du contentieux des étrangers.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.J.U.E., 3 avril 2025, Barouk, aff. C‑283/24, EU:C:2025:236.

Jurisprudence : 

Doctrine :

Pour citer cette note : E. Frasca et A. Sinon, « Protection juridictionnelle effective et examens médicaux des demandeurs d’asile : quelles répercussions de l’arrêt Barouk pour le droit belge ? », Cahiers de l’EDEM, juin 2025.