C.E., 27 mai 2025, n° 263.448

Le Conseil d’État et l’évaluation de l’âge des MENA : les suites de l’arrêt F.B. c. Belgique 

Évaluation de l’âge – Mineur non accompagné – Examens médicaux – Consentement – Entretien par un agent spécialement formé à l’accueil des mineurs – Article 8 CEDH – Loi-tutelle du 24 décembre 2002 – Conseil d’État – Arrêt F.B. c. Belgique.

L’arrêt du Conseil d’État annule une décision de cessation de prise en charge d’un jeune en tant que mineur étranger non accompagné (« MENA ») par le Service des tutelles. Il fait suite à l’arrêt F.B. c. Belgique de la Cour européenne des droits de l’homme et sanctionne le non-respect, par le service des tutelles, des garanties découlant de l’article 8 de la CEDH, qui doivent entourer le processus aboutissant à la cessation de la prise en charge d’un MENA.

Leeloo Debaere

A. Arrêt

1. Faits 

Lors de l’introduction de sa demande de protection internationale, le requérant a déclaré être mineur, sans toutefois présenter de document d’identité. Le 15 janvier 2025, le Bureau « Mineurs et Victimes de la Traite des Êtres Humains » (ci-après « MINTEH ») de l’Office des étrangers l’a entendu et a mentionné dans la fiche « MENA » (mineur étranger non accompagné) la date de naissance fournie par le requérant : le 1^er janvier 2009. Cependant, le Bureau a émis des doutes quant à sa minorité en se basant sur trois éléments : l’absence de pièces justificatives, l’apparence physique du requérant, ainsi que son enregistrement par l’Allemagne en tant que personne majeure. Pour dissiper ces doutes, l’Office des étrangers a exigé des examens médicaux et a envoyé au requérant un document explicatif de la procédure d’évaluation de l’âge. Celui-ci ne s’est pas manifestement opposé à la réalisation des examens médicaux, plus spécifiquement du triple test osseux. Les résultats de ce test, réalisé le 22 janvier 2025, ont indiqué que le requérant était âgé d’au moins 23 ans. 

Le 27 janvier 2025, le Service des tutelles du Service public fédéral Justice (ci-après « SPF Justice ») a déclaré que le requérant était âgé de plus de 18 ans et que, par conséquent, aucun tuteur ne devait être désigné. 

Le 31 mars 2025, le requérant a introduit un recours en annulation, accompagné d’une demande de suspension de l’exécution de la décision du 27 janvier, auprès de la section du contentieux administratif du Conseil d’État.

2. Arguments des parties 

Le requérant soutient que son droit au respect de la vie privée, tel que garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après « CEDH »), a été violé par le Service des tutelles. Il invoque l’arrêt F.B. c. Belgique de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après « la Cour EDH ») pour démontrer que la cessation de sa prise en charge par le Service des tutelles a été décidée en violation des garanties découlant de l’article 8 précité. Selon le requérant, cela résulte du fait que l’Office des étrangers l’a immédiatement dirigé vers la réalisation d’un triple test osseux, sans organiser au préalable un entretien avec le Service des tutelles, à l’occasion duquel il aurait pu présenter la copie d’une pièce d’identité. Il ajoute n’avoir signé aucun document relatif à la réalisation du triple test osseux, ce qui empêche d’établir l’existence d’un consentement libre et éclairé, et précise n’avoir été accompagné ni par un tuteur ni par un avocat. Il critique également l’absence de mention dans la fiche « MENA » de son état civil, de sa vie dans son pays d’origine ou de son parcours scolaire. Il avance enfin que l’Office des étrangers n’a pas respecté ses droits tels que garantis par l’article 3 de la Convention relative aux droits de l’enfant (ci-après « CIDE ») et l’article 7 du Titre XIII, chapitre 6, de la loi-programme (I) du 24 décembre 2002 (ci-après « loi-tutelle »). 

Pour l’ensemble de ces motifs, le requérant demande l’annulation de l’acte attaqué.

La partie adverse, l’État belge, rappelle que l’article 3 de la CIDE ne peut pas être invoqué en raison de l’absence d’effet direct de cette disposition. Elle considère que l’article 7 de la loi-tutelle n’a pas été méconnu puisque, conformément à cette disposition, les autorités ont eu recours au triple test osseux à la suite d’un doute émis par l’Office des étrangers. 

Concernant l’article 8 de la CEDH, l’État belge souligne que la décision du Service des tutelles visait uniquement à déterminer si le requérant était mineur, afin de désigner un tuteur, sans lui attribuer un âge précis ni modifier son état civil. L’État belge fait valoir que l’arrêt F.B. c. Belgique ne peut pas être transposé mutatis mutandis au cas d’espèce et que, par conséquent, l’article 8 de la CEDH n’a pas été violé. Il justifie son raisonnement par le fait que le document d’identité invoqué dans la requête n’a pas été produit au moment de l’arrivée du requérant en Belgique, mais seulement en annexe au recours. Par conséquent, il rejette l’argument du requérant selon lequel un entretien préalable lui aurait permis de remettre son document d’identité. L’État belge soutient que l’entretien auprès d’un agent du service MINTEH correspond à un entretien préalable, réalisé par un agent « spécialement formé à l’accueil des mineurs », conformément aux prescriptions de l’arrêt F.B. c. Belgique. Cet entretien a permis au requérant d’être entendu sur son parcours, d’être informé du doute émis sur son âge ainsi que des examens médicaux. S’agissant de l’information et du consentement relatifs aux examens, l’État belge avance que le requérant a été informé du doute émis et du déroulement du test, et qu’il ne s’y est pas opposé, ce qui n’avait pas été le cas dans l’arrêt F.B. c. Belgique. L’État belge indique également que le requérant a été accompagné par un agent du Service des tutelles lors des radiographies. Il conclut que la décision de cessation de la prise en charge du requérant par le Service des tutelles a respecté les garanties consacrées par l’article 8 de la CEDH.

3. Décision du Conseil d’État

Le Conseil d’État reconnaît que l’entretien mené par l’agent du service MINTEH a été effectué par une personne qualifiée et spécialement formée à l’accueil des mineurs. Cependant, rien n’établit qu’il ait tenté de dissiper les doutes sur la minorité du requérant par des moyens moins intrusifs que le triple test osseux. La seule absence de document d’identité ne constitue pas, en soi, un motif suffisant. Il estime ensuite que l’État belge n’est pas parvenu à démontrer que la partie requérante avait été informée de la nécessité de son consentement à l’examen osseux.

En somme, le processus décisionnel ayant conduit à la cessation de prise en charge n’a pas été entouré des garanties suffisantes, conformément à l’article 8 de la CEDH. Étant donné que l’acte attaqué porte gravement atteinte aux intérêts du requérant, en ce qu’il se retrouve privé des mesures de protection et des avantages prévus pour les mineurs, le Conseil d’État estime que les conditions nécessaires à la suspension de l’exécution de la décision du 27 janvier 2025 sont réunies.

B. Éclairage

1. La Belgique et l’évaluation de l’âge des MENA

En droit belge, les textes légaux clés en matière d’évaluation de l’âge sont la loi-tutelle et son arrêté royal du 22 décembre 2003. L’article 7, § 1^er, de la loi-tutelle prévoit qu’en cas de doute émis sur la minorité de l’intéressé, le Service des tutelles ou les autorités compétentes en matière d’asile, d’accès au territoire, de séjour et d’éloignement demandent immédiatement qu’un examen médical soit réalisé par un médecin. Cet examen est effectué sous la surveillance du Service des tutelles. 

Le second paragraphe de l’article 7 précité distingue deux cas de figure. Si les résultats du test médical établissent que le jeune est âgé de moins de 18 ans, le Service des tutelles lui désigne un tuteur, conformément à l’article 8 de la loi-tutelle. Si, en revanche, les résultats démontrent qu’il est âgé de plus de 18 ans, la prise en charge par le Service des tutelles prend automatiquement fin. Le Service en informe l’intéressé ainsi que toute autorité concernée. Le dernier paragraphe de l’article 7 de la loi-tutelle prévoit qu’en cas d’incertitude concernant les résultats de l’examen médical, c’est l’âge le plus bas qui est retenu.

L’alinéa 1^er de l’article 3 de l’arrêté royal d’exécution rend le Service des tutelles compétent pour identifier le mineur étranger non accompagné et vérifier l’ensemble de ses informations personnelles (nom, nationalité, âge). Il effectue cette vérification sur la base de documents officiels et de divers renseignements. Le 2^e alinéa précise que les tests médicaux peuvent comprendre des tests psychoaffectifs.

Concernant l’examen médical auquel les autorités ont recours, celui-ci prend la forme d’un triple test osseux, comportant une radiographie du poignet, de la clavicule et des dents[1]. 

Avant que les autorités ne procèdent au triple test, un entretien est censé avoir lieu[2]. Le Service des tutelles s’assure que le jeune soit assisté, si nécessaire, d’un interprète et qu’il soit correctement informé[3]. Les documents fournis par l’intéressé sont examinés et les autorités compétentes sont consultées afin d’en vérifier l’authenticité. L’administration recueille également différents avis extérieurs avant de conduire le jeune à l’hôpital, où l’examen est réalisé[4]. Le médecin chargé du test doit rédiger une attestation mentionnant les circonstances de l’examen, le consentement de l’intéressé, la présence d’un interprète et d’un accompagnateur, ainsi que les résultats et les marges d’erreur[5].

Une fois le triple test réalisé, le Service des tutelles prend une décision d’identification à partir des résultats obtenus[6]. La Plate-forme mineurs en exil définit la décision d’identification comme celle par laquelle le Service des tutelles constate que le jeune est bien un mineur, étranger et non accompagné. L’identification est basée sur les documents officiels et les renseignements fournis par l’intéressé. Cette décision est ensuite transmise au jeune, à l’Office des étrangers et aux autres instances compétentes[7].

Si le jeune n’est pas d’accord avec la fin de sa prise en charge, il peut saisir le Conseil d’État[8]. Il s’agira d’un recours en annulation ou d’un recours en suspension[9]. Le recours devant le Conseil d’État est un recours de légalité, qui permet à celui-ci de vérifier la conformité des actes administratifs vis-à-vis des normes juridiques supérieures[10]. Par conséquent, il n’appartient pas au Conseil de se substituer au Service des tutelles. Il se limite à vérifier que les examens médicaux ont été effectués dans le respect des conditions requises par la législation[11]. En outre, le recours n’est pas suspensif. Cela signifie que tout au long de la procédure devant le Conseil d’État, la décision de cessation de prise en charge produit ses effets[12].

La jurisprudence du Conseil d’État en matière d’évaluation de l’âge censure rarement les décisions adoptées. Le Conseil a tendance à interpréter la loi de manière à alléger autant que possible les obligations qui reposent sur le Service des tutelles. Par exemple, dans plusieurs arrêts, dont l’arrêt n° 229.784, le Conseil d’État s’est montré très souple quant à l’exigence de motivation des décisions qui s’applique au Service des tutelles. Dans d’autres arrêts, tels que les arrêts n^o 226.038 et n^o 229.889, il considère que la simple absence d’opposition de la part de l’intéressé équivaut à son information et à son consentement.

La procédure d’évaluation de l’âge suivie par les autorités belges fait l’objet de nombreuses critiques, tant au niveau national qu’international. Au niveau national, Aline Bodson s’est intéressée aux limites et aux critiques concernant le triple test osseux. Elle constate que ces trois tests manquent de précision, ce qui porte atteinte à leur fiabilité. Les radiographies du poignet et l’analyse des dents sont examinées à partir de modèles basés uniquement sur des populations blanches occidentales. Or, l’Ordre des médecins affirme qu’un modèle n’est pertinent que lorsque le sujet appartient à la population de référence. Il ajoute que le développement osseux peut être influencé par des facteurs ethniques, socio-économiques, environnementaux, génétiques, etc. 

Au niveau international, le Comité des droits de l’enfant s’est exprimé à plusieurs reprises sur les risques liés au recours à des méthodes médicales intrusives pour évaluer l’âge d’un individu[13]. Dans ses observations finales concernant le rapport de la Belgique valant cinquième et sixième rapports périodiques, le Comité recommande aux autorités belges de ne recourir à des méthodes d’évaluation de l’âge qu’en cas de doute sérieux sur l’âge du jeune. À travers ses communications portant sur les procédures d’évaluation de l’âge, le Comité a dégagé plusieurs principes et a observé de nombreuses faiblesses dans les procédures suivies par certains États. Bien qu’aucune communication ne vise actuellement la Belgique, ces principes et observations s’avèrent utiles dans le contexte belge. Au paragraphe 12.8 de ses constatations du 27 septembre 2018 concernant la communication N.B.F. c. Espagne, le Comité insiste notamment sur l’importance du principe du bénéfice du doute et de ses conséquences en termes de représentation du jeune pendant la procédure. Dans les constatations du 25 janvier 2023 relatives à la communication S.E.M.A. c. France, le paragraphe 8.11 rappelle la nécessité, pour les États, de mettre en place des mesures provisoires de protection pendant la durée de l’évaluation de l’âge. Le Comité souligne également, au paragraphe 13.4 de ses constatations du 31 mai 2019 concernant la communication J.A.B. c. Espagne, que le refus de se soumettre à des techniques d’évaluation de l’âge ne peut pas automatiquement entraîner une déclaration de majorité. 

En outre, l’absence de garanties procédurales suffisantes dans la loi-tutelle et son arrêté royal d’exécution est largement critiquée et peut entraîner le non-respect du principe de l’intérêt supérieur de l’enfant[14]. Par exemple, les règles et les critères applicables à l’émission d’un doute sur la minorité d’un individu sont flous[15], la non-présence obligatoire d’un tuteur tout au long de la procédure pose problème[16], et le consentement du jeune soumis aux tests médicaux n’est pas suffisamment garanti[17]. De plus, bien qu’il soit mentionné sur le site internet du SPF Justice qu’un entretien avec l’intéressé doit avoir lieu avant l’examen médical, la pratique démontre que ce dernier est loin d’être systématique[18].

Enfin, il est reproché au recours devant le Conseil d’État de ne pas remplir les conditions d’un recours effectif et utile[19]. En effet, il ne s’agit que d’un recours de légalité, qui n’a pas pour objet d’apporter une nouvelle appréciation des circonstances de l’affaire. De plus, son caractère non suspensif équivaut à une présomption de majorité, ce qui est contraire au principe du bénéfice du doute, reconnu par les instances protectrices des droits humains[20].

2. L’arrêt F.B. c. Belgique de la Cour EDH

L’arrêt du 27 mai 2025 du Conseil d’État a été rendu à la suite de l’arrêt F.B. c. Belgique de la Cour EDH du 6 mars 2025. L’arrêt F.B. c. Belgique s’interrogeait sur la conformité de la procédure d’évaluation de l’âge en vigueur en Belgique avec l’article 8 de la CEDH. L’affaire concernait une ressortissante guinéenne dont la prise en charge par le Service des tutelles a été interrompue après que les résultats des examens médicaux ont révélé qu’elle était âgée de 21,7 ans (§§ 2 et 11). 

À l’occasion cet arrêt, la Cour souligne deux manquements majeurs dans la procédure belge d’évaluation de l’âge : l’absence de garantie d’un consentement libre et éclairé au triple test osseux (§§ 87-90) et le recours immédiat et systématique à ces examens invasifs. Elle estime que ceux-ci devraient être utilisés en dernier recours et qu’un entretien préalable avec le Service des tutelles peut permettre de lever le doute sur l’âge d’un individu par des moyens moins intrusifs (§§ 91-93). 

Par conséquent, la Cour conclut que la décision de cessation de prise en charge n’a pas été entourée des garanties suffisantes au regard de l’article 8 de la CEDH, entraînant la violation du droit à la vie privée (§§ 94-95).

Nous aurions pu nous attendre à ce que le Service des tutelles et l’Office des étrangers veillent au respect de la position prise par la Cour EDH. Or, ce ne fut pas le cas. Il a fallu attendre l’intervention du Conseil d’État dans son arrêt du 27 mai 2025 pour que celui-ci applique les principes formulés dans l’arrêt F.B. c. Belgique, concluant ainsi au non-respect des exigences de l’article 8 de la CEDH. L’intégration par le Conseil d’État de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg l’a contraint à faire évoluer son analyse de la pratique du Service des tutelles et lui a permis d’insister auprès des autorités administratives compétentes sur l’obligation de respecter les garanties suffisantes au moment de la réalisation d’un test osseux. 

À partir de l’arrêt F.B. c. Belgique de la Cour EDH, Mathilde Hardt constate que l’article 7 de la loi-tutelle devra être modifié afin que le triple test osseux ne soit envisagé qu’en dernier ressort, et non « immédiatement » comme la loi le prévoit à ce jour, et que ces examens ne devront avoir lieu qu’après un entretien approfondi avec le MENA. 

Alors que l’article 25 du règlement UE 2024/1348, qui entrera en vigueur le 12 juin 2026, partage une conception similaire à celle de la Cour EDH, en imposant des examens pluridisciplinaires et exigeant que les tests médicaux soient les moins invasifs possibles et utilisés en dernier recours, l’accord de coalition du nouveau gouvernement fédéral semble prendre une direction opposée. En effet, celui-ci ignore les critiques précédemment formulées et prévoit un mécanisme de présomption de majorité en présence « d’éléments convaincants indiquant la majorité ».

Conclusion

La décision du 27 mai 2025 donne un second souffle à l’arrêt F.B. c. Belgique, en permettant au Conseil d’État de réinsister sur la nécessité d’un consentement libre et éclairé de la personne soumise à un examen médical et sur l’importance de ne recourir au triple test osseux qu’en dernier ressort. En intégrant la jurisprudence de la Cour EDH, il impose aux autorités administratives belges un réexamen de leurs pratiques afin d’assurer le respect effectif de l’article 8 de la CEDH. Toutefois, bien que le Conseil d’État paraisse s’aligner sur la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, le législateur fédéral ne semble pas, pour l’heure, emprunter la même voie.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.E., 27 mai 2025, n^o 263.448.

Législation : 

Convention relative aux droits de l’enfant, New York, 21 novembre 1989 ;

Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, Rome, 4 novembre 1950 ;

Règlement (UE) n° 2024/1348 Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l’Union et abrogeant la directive 2013/32/UE, J.O.U.E., 22 mai 2024, L ;

Lois coordonnées du 12 janvier 1973 sur le Conseil d’État, M.B., 31 mars 1973, p. 3461 ;

Loi-programme du 24 décembre 2002 (I) (art. 479), Titre XIII, Chapitre 6 : Tutelle des mineurs étrangers non accompagnés, M.B., 31 décembre 2002, p. 58686 ;

Arrêté royal du 22 décembre 2003 portant exécution du Titre XIII, Chapitre 6, « Tutelle des mineurs étrangers non accompagnés » de la loi-programme du 24 décembre 2002, M.B., 29 janvier 2004, p. 5538 ;

Circulaire du 19 avril 2004 relative à la prise en charge par le service des Tutelles et à l’identification des mineurs étrangers non accompagnés, II, M.B., 29 avril 2004, p. 35846.

Jurisprudence : 

C.D.E., Constatations relatives à la communication n° 11/2017, N.B.F. c. Espagne, 27 septembre 2018 ;

C.D.E., Constatations relatives à la communication n° 22/2017, J.A.B. c. Espagne, 31 mai 2019 ;

C.D.E., Constatations relatives à la communication n° 130/2020, S.E.M.A. c. France, 25 janvier 2023 ;

Cour eur. D.H., 6 mars 2025, F.B. c. Belgique, req. n° 47836/21 ;

C.E., 14 janvier 2014, n° 226.038 ;

C.E., 13 janvier 2015, n° 229.784 ;

C.E., 21 janvier 2015, n° 229.889.

Doctrine : 

Bodson, A., « Un jeune, deux âges ? », Cahiers de l’EDEM, novembre 2023 ;

Fievet, C. et Renuart, N., « Conseil d’État et procédure de détermination de l’âge des mineurs étrangers non accompagnés : quand les mineurs l’ont dans l’os… », J.D.J., n° 358, 2016 ;

Fournier, K., « L’estimation de l’âge des MENA en question : problématique, analyse et recommandations », Rapport pour la Plate-forme mineurs en exil, 2017 ;

Hardt, M., « L’arrêt F.B. contre Belgique de la Cour européenne des droits de l’homme : une discrète révolution pour l’estimation de l’âge des MENA ? », Blog de droit public du CIRC, 24 mars 2025.

Autres :

C.D.E., Observation générale n° 6 (2005) sur le traitement des enfants non accompagnés et des enfants séparés en dehors de leur pays d’origine, 1^er septembre 2005, CRC/GC/2005/6, § 31, i) ; 

C.D.E., Observation générale conjointe n° 4 (2017) pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille et n° 23 (2017) sur les obligations des États en matière de droits de l’homme des enfants dans le contexte des migrations internationales dans les pays d’origine, de transit, de destination et de retour, 16 novembre 2017, CMW/C/GC/4-CRC/C/GC/23, § 4 ;

C.D.E., Observations finales concernant le rapport de la Belgique valant cinquième et sixième rapports périodiques, CRC/C/BEL/CO/5-6, 28 février 2019, § 42, a) ;

UNHCR, Vers une protection renforcée des enfants non accompagnés et séparés en Belgique. État des lieux et recommandations, avril 2019 ;

Conseil national de l’Ordre des médecins, Tests de détermination d’âge des mineurs étrangers non accompagnés, Doc a129015, 20 février 2010 ;

Accord de coalition fédérale 2025-2029 ;

Site internet du SPF Justice ;

https://www.mineursenexil.be/fr/dossiers-thematiques/mena/identification/. 

Pour citer cette note : L. Debaere, « Le Conseil d’état et l’évaluation de l’âge des MENA : les suites de l’arrêt F.B. c. Belgique », Cahiers de l’EDEM, août 2025.