C.J.U.E., 18 décembre 2025, Sidi Bouzid, C-184/24

Accueillir avant de sanctionner : l’encadrement européen du retrait des conditions matérielles d’accueil des demandeurs d’asile vulnérables

Demandeur de protection internationale – Conditions matérielles d’accueil  – Art. 20 de la directive accueil – Parent isolé – Enfant mineur – Personnes vulnérables – Renvoi préjudiciel - Manquement grave au règlement du centre d’hébergement – Intérêt supérieur de l’enfant – Dignité humaine, art. 1 et 4 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE.

Les États membres de l’Union européenne ont l’obligation de garantir les conditions matérielles d’accueil aux demandeurs de protection internationale et disposent d’une marge très limitée pour les retirer ou les réduire, lorsque ces dernier enfreignent les lois nationales sur l’accueil.

Guelor Paluku Matata

A. Arrêt

1. Faits

Les requérants devant la juridiction de renvoi, AF et son enfant BF mineur, sont des demandeurs de protection internationale (ci-après, DPI) en Italie. Ils ont été admis dans un centre d’hébergement pour demandeurs d’asile situé à Milan. Le logement initialement mis à la disposition des requérants était réservé à une famille de quatre personnes. Quelque temps après, l’administration italienne décide de transférer les requérants dans un logement de deux personnes situé dans un autre centre d’hébergement. AF n’accepte pas cette décision et reste dans son ancien logement. Elle indique que son enfant mineur étudie dans une école proche de son centre d’hébergement initial et que le déménagement éloigne son enfant de ladite école. Le 1^er juin 2023, la préfecture de Milan décide de sanctionner les requérants en leur retirant l’ensemble des conditions matérielles d’accueil. Cette décision est fondée sur l’article 23 du décret législatif n° 142 du 18 août 2015, portant mise en œuvre de la directive de 2013/33 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (ci-après la directive accueil) et de la directive 2013/32/UE relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale. AF introduit un recours en annulation de la décision prise par la préfecture de Milan ainsi qu’une demande en référé devant le tribunal administratif régional de Lombardie. Elle allègue que le retrait des conditions matérielles d’accueil ne lui permet pas de satisfaire ses besoins élémentaires et ceux de son enfant mineur. AF soutient devant le tribunal administratif régional de Lombardie que la décision ordonnant le retrait de l’ensemble de leurs conditions matérielles d’accueil est contraire aux articles 20 et 21 de la directive accueil.

Dans le cadre de la requête en annulation de la décision prise par la préfecture de Milan, le tribunal administratif régional de Lombardie adresse une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la « CJUE ») : il demande si l’article 20 de la directive accueil s’oppose à une réglementation nationale permettant le retrait des conditions matérielles d’accueil lorsqu’un demandeur d’asile refuse d’être transféré d’un centre d’hébergement à un autre.

2. Positions de la Cour

La Cour juge que l’article 20, § 1^er, a), de la directive 2013/33/UE s’oppose à une réglementation nationale permettant de retirer l’ensemble des conditions matérielles d’accueil à un DPI qui refuse un transfert vers un autre centre d’hébergement. Elle précise toutefois que des sanctions plus limitées, telles que la réduction des conditions matérielles d’accueil, peuvent lui être imposées lorsque son refus de coopérer avec l’État membre d’accueil constitue un manquement grave et que les garanties prévues par la directive accueil sont respectées.

B. Éclairage

La Cour rappelle deux principes bien connus en droit d’asile européen : d’une part, l’obligation pour les États membres de l’UE de mettre à la disposition de tout DPI des conditions matérielles d’accueil ; d’autre part, le pouvoir des États membres de réduire les conditions matérielles d’accueil d’un DPI qui viole une règle de conduite au sein d’un centre d’hébergement. Ces deux principes font l’objet d’un premier éclairage (1). Le deuxième éclairage porte sur les limites au pouvoir de réduction des conditions matérielles d’accueil d’un demandeur de la protection internationale (2).

1. Obligation de garantir et pouvoir de réduire les conditions matérielles d’accueil d’un demandeur de protection internationale

Dans le cadre de l’arrêt Selver Saciri, commenté dans les Cahiers de l’EDEM, la CJUE insiste sur l’obligation des États membres de l’UE de mettre les conditions matérielles d’accueil à la disposition des DPI. Cette obligation vise à protéger leur dignité humaine. Un étranger a droit aux conditions matérielles d’accueil dès qu’il introduit une demande de protection internationale.

Dans l’arrêt M.S.S. c. Belgique et Grèce, la Cour européenne des droits de l’homme a souligné qu’au sein des conditions matérielles d’accueil d’un demandeur d’asile figurent des conditions « indérogeables ». Celles-ci permettent, selon la Cour, au DPI de satisfaire ses besoins élémentaires. Les conditions matérielles d’accueil « indérogeables » comprennent le logement, la nourriture, les soins de santé. Celles-ci doivent être mises à la disposition du DPI même en cas de saturation de la capacité d’accueil d’un État.

Le non-respect de ces garanties indérogeables d’accueil par un État correspond au seuil de gravité des violations des droits humains requis par l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après la « CEDH »). Sylvie Sarolea, commentant l’arrêt Camara c. Belgique, soutient que ces garanties indérogeables consacrées par la directive « accueil » constituent un filet des conditions minimales d’accueil des DPI. 

L’arrêt commenté consacre le respect de ce socle minimal de conditions d’accueil comme une exigence venant encadrer la faculté reconnue aux États membres de réduire les conditions matérielles d’accueil d’un DPI, faculté prévue à l’article 20 de la directive « accueil ». Cette disposition autorise les États membres à réduire les conditions matérielles d’accueil d’un DPI qui commet un manquement grave aux règles de conduite mises en place dans un centre d’hébergement. En l’espèce, la requérante a rejeté la décision prise par l’administration italienne lui demandant de déménager d’un centre d’hébergement à un autre adapté à sa situation personnelle ainsi qu’à celle de son enfant mineur. La Cour conclut que le refus par la requérante d’exécuter la décision prise par l’administration italienne constitue un manquement pouvant être sanctionné par la réduction de ses conditions matérielles d’accueil (pts 71-72).

2. Limites au pouvoir des États membres de réduire les conditions matérielles d’accueil d’un demandeur d’asile vulnérable 

La Cour veille au respect du filet des conditions minimales d’accueil du DPI, quand bien même celui-ci aurait enfreint une règle édictée par l’État membre d’accueil. Elle exige que le manquement à la règle soit revêtu d’un « certain degré » de gravité pour que cela justifie la réduction de ses conditions matérielles d’accueil (pt 67). Cette exigence constitue la première limite que la Cour fixe au pouvoir des États membres de réduire les conditions matérielles d’accueil d’un DPI qui refuse de coopérer avec l’État membre d’accueil. 

La Cour donne des éléments dont l’État membre d’accueil doit tenir compte pour évaluer la gravité du refus d’un demandeur d’asile de déménager d’un centre d’hébergement à un autre. Ces éléments sont, notamment, la durée du maintien illégal du demandeur d’asile dans le centre d’hébergement en cause, le caractère persistant de ce maintien illégal, les mesures qui ont déjà été prises à l’égard du demandeur de la protection internationale par le gestionnaire du centre d’hébergement et l’autorité nationale compétente, le caractère légitime ou non des motifs du maintien du DPI dans un logement à libérer, et des conséquences négatives que son maintien dans un logement à libérer entraine pour le système national d’accueil des DPI (pt 70).

En l’espèce, la requérante indique que son enfant mineur étudie dans une école proche du centre d’hébergement où ils habitent et que cela constitue un motif légitime justifiant son refus de déménager dans un nouveau centre d’hébergement éloigné de cette école. Un tel motif légitime pourrait atténuer l’évaluation de la gravité du manquement à la règle d’être transféré d’un centre d’hébergement à un autre. Il pourrait, dès lors, empêcher la réduction des conditions matérielles d’accueil d’un demandeur d’asile. L’administration italienne n’a pas tenu compte de ce motif et a décidé de retirer l’ensemble des conditions matérielles d’accueil de AF et son enfant mineur BF. La Cour s’oppose à la décision de l’administration italienne en indiquant que quel que soit le degré de gravité de la violation commise, l’État membre d’accueil ne peut pas placer un DPI dans une situation de dénuement total en procédant au retrait de l’ensemble de ses conditions matérielles d’accueil (pt 73).

La deuxième limite que la Cour fixe au pouvoir des États membres d’accueil repose sur le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant lorsque celui-ci est un demandeur d’asile ou membre de la famille d’un demandeur d’asile visé par une mesure de réduction des conditions matérielles d’accueil (pt 78). 

Bien qu’il ne soit pas explicitement évoqué par la Cour dans l’arrêt commenté, l’article 3, § 1^er, de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant (ci-après, « CIDE ») consacre l’obligation pour les États de prendre compte de l’intérêt supérieur de l’enfant dans toutes décisions concernant un ou plusieurs enfants. Christine Flamand et Aline Bodson, citant le paragraphe 19 de l’Observation générale n° 14 du Comité des droits de l’enfant, notent que l’expression « toutes les décisions concernant l’enfant » contenue dans l’article 3 de la CIDE renvoie à vise « toutes les décisions et […] toutes les actions qui touchent directement ou indirectement les enfants, y compris les mesures qui ont un effet sur un enfant […], même s’il n’est pas la cible directe de la mesure ». Ces auteures soutiennent que la prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant doit être faite in concreto, c’est-à-dire selon les caractéristiques de l’enfant et les circonstances de la cause. Afin de prendre compte de l’intérêt supérieur de l’enfant, le Comité des droits de l’enfant recommande, au paragraphe 97 de son Observation générale n° 14, que la décision concernant l’enfant indique « expressément tous les éléments de fait se rapportant à l’enfant, quels éléments ont été jugés pertinents dans l’évaluation de son intérêt supérieur, la teneur des éléments du cas considéré et la manière dont ils ont été mis en balance pour déterminer l’intérêt supérieur de l’enfant ».

La Cour abonde dans ce sens en indiquant : « Aux termes du paragraphe 2 de l’article 23 de la directive accueil, les États membres doivent, lorsqu’ils évaluent cet intérêt supérieur, tenir compte, en particulier, de facteurs tels que le bien-être et le développement social du mineur, en accordant une attention particulière à la situation personnelle de celui-ci, ainsi que les considérations tenant à sa sûreté et à sa sécurité (lorsque le mineur est susceptible d’être une victime de la traite des êtres humains) » (pt 78). Dans son avis émis à l’occasion de l’arrêt commenté, l’avocat général est revenu sur le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant par l’État membre qui décide de réduire ses conditions matérielles d’accueil. Selon l’avocat général, le retrait de l’ensemble des conditions matérielles d’accueil, même à titre temporaire, ne constitue pas une mesure appropriée à la situation d’un enfant mineur, dès lors qu’il ne lui permet pas de satisfaire ses besoins spécifiques et qu’il compromet manifestement les conditions de son éducation et de son développement (pt 58 de l’avis de l’avocat général).

La troisième limite est la prise en compte des vulnérabilités auxquelles sont exposés les demandeurs d’asile visés par une mesure de réduction des conditions matérielles d’accueil (pt 14). Dans une contribution des cahiers de l’EDEM du mois de juillet 2022, Cécile Pierson écrit que la vulnérabilité en droit d’asile européen « is not merely assessed as a weakness or as being inherent to the person, but rather as the result of a set of circumstances or factors that has put that person in a specific situation exposing them to greater risks ». La directive accueil prévoit, à son chapitre 7, des dispositions concernant les personnes vulnérables. Elle donne, à son article 21, les personnes considérées comme vulnérables. Il s’agit de « mineurs, des mineurs non accompagnés, des handicapés, des personnes âgées, des femmes enceintes, des parents isolés accompagnés d’enfants mineurs, des victimes de la traite des êtres humains, des personnes ayant des maladies graves, des personnes souffrant de troubles mentaux et des personnes qui ont subi des tortures, des viols ou d’autres formes graves de violence psychologique, physique ou sexuelle, par exemple les victimes de mutilation génitale féminine ».

Dans l’arrêt commenté, les demandeurs sont un parent isolé avec son enfant mineur. La Cour conclut qu’ils sont des personnes vulnérables et sont, donc, exposés à des risques spécifiques. Elle demande à l’État italien de réserver un traitement particulier à ces personnes vulnérables tel qu’indiqué par l’article 22 de la directive accueil (pt 77).

Le pouvoir des États membres de retirer ou de réduire les conditions matérielles d’accueil d’un demandeur de protection internationale est aussi limité par l’exigence de la proportionnalité. La Cour rappelle que cette exigence est consacrée par l’article 20, § 5, de la directive accueil (pt 74). Cette disposition exige que la sanction portant sur les conditions matérielles d’accueil d’un DPI soit proportionnelle au manquement qu’il a commis. Pour évaluer la proportionnalité entre la sanction prononcée et le manquement commis, la Cour indique que l’État membre d’accueil doit tenir compte de la situation particulière du demandeur d’asile visé et de l’ensemble de circonstances entourant sa cause (pt 75). Bien qu’elle soit formellement instituée en une obligation pour les États membres par la directive accueil, la recherche de la proportionnalité entre le retrait ou la réduction des conditions matérielles d’accueil et le manquement commis ne doit pas avoir pour effet de priver le DPI de la possibilité de satisfaire ses besoins les plus élémentaires et de préserver sa dignité humaine. 

Conclusion 

Par l’arrêt Sidi Bouzid, la Cour de justice de l’Union européenne s’inscrit dans la continuité de sa jurisprudence relative aux conditions matérielles d’accueil des demandeurs de protection internationale, notamment les arrêts Saciri et Haqbin. En interprétant la directive 2013/33/UE à la lumière de l’article 1 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, la Cour limite strictement le pouvoir des États membres de réduire les conditions matérielles d’accueil d’un demandeur de protection internationale ayant commis un manquement grave à la loi. Elle précise que toute sanction portant sur les conditions matérielles d’accueil doit être proportionnelle au manquement à la loi commis. Une telle sanction ne doit pas priver le demandeur de protection internationale de la possibilité de satisfaire ses besoins les plus fondamentaux à savoir le logement, la nourriture et l’hygiène. Les États membres de l’Union européenne ont une obligation renforcée de fournir les conditions matérielles d’accueil aux demandeurs de protection internationale et disposent d’une marge très limitée pour les retirer ou les réduire.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : C.J.U.E., 18 décembre 2025, Sidi Bouzid, C-184/24. 

Jurisprudence :

Cour eur. D.H., 18 juillet 2023, Camara c. Belgique, req. n° 492255/22.

Cour eur. D.H., 21 janvier 2011, M.S.S c Belgique et Grèce, req. n° 30696/09.

C.J.U.E., 12 novembre 2019, Zubair Haqbin c. Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoeker>s, C-233/18.

C.J.U.E., 27 février 2014, Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers c.Selver Saciri et autres, C-79/13.

C.J.U.E., 27 septembre 2012, Cimade et Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI) c. France, C-179/11.

Doctrine :

Bodson, A. et Flamand, Chr., « Éloignement d’un parent du territoire, entre intérêt de l’enfant et de l’État : rappel de la supériorité du premier », Cahiers de l’EDEM, septembre 2025.

Paluku Matata, G., « L’exécution des décisions de justice relatives à l’accueil des demandeurs de protection internationale fait partie intégrante du procès au sens de l’article 6, § 1, CEDH », Cahiers de l’EDEM, août 2023.

Pierson, C., « The assessment of vulnerable asylum seekers’ rights at the external borders of the European Union ?” », Cahiers de l’EDEM, Special Issue, July 2022.

Sarolea, S., « Les carences de l’accueil des réfugiés en Belgique à l’aune de l’arrêt Camara de la Cour européenne des droits de l’homme : “Ceci n’est pas une crise”, », Rev. trim. dr. h., n° 141, 2025/1, pp. 115-143.

Tsourdi, L., « Demandeurs d’asile et conditions matérielles d’accueil : vers une prévalence de la dignité humaine », Newsletter EDEM, mars 2014.

Autres :

Comité des droits de l’enfant, Observation générale n° 14 sur le droit de l’enfant à ce que son intérêt supérieur soit une considération primordiale(article 3, paragraphe 1), Nations Unies, doc. CRC/C/GC/14, 29 mai 2013.

Pour citer cette note : G. P. Matata, « Accueillir avant de sanctionner : l’encadrement européen du retrait des conditions matérielles d’accueil des demandeurs d’asile vulnérables », Cahiers de l’EDEM, janvier 2026.