Cour constitutionnelle d’Afrique du Sud, 6 mai 2025, Democratic Alliance v. Minister of Home Affairs and Another, n° CCT 184/23

Vers la fin du pouvoir discrétionnaire en matière de perte de nationalité

Perte de la nationalité – Révocation – Limitation des droits – Art. 6 Citizenship Act – Art. 20 et 36 de la Constitution sud-africaine.

Dans un procès d’intérêt public, la Cour constitutionnelle d’Afrique confirme une ordonnance d’invalidité de la Supreme Court of Appeal prononcée à l’encontre de l’article 6 (1) (a) du Citizenship Act 88 of 1995 prévoyant la perte automatique de la citoyenneté sud‑africaine en cas d’acquisition d’une nouvelle nationalité. Sans remettre en cause la compétence exclusive de l’État dans le domaine de l’acquisition et de la perte de la nationalité, la Cour constitutionnelle se fonde sur un raisonnement classique de proportionnalité à partir de l’article 20 (interdiction de révocation de la nationalité) combiné avec l’article 36 (limitation des droits) de la Constitution.

Trésor Maheshe

A. Arrêt

Le requérant, Democratic Alliance, un parti d’opposition, saisit les juridictions sud-africaines pour obtenir l’inconstitutionnalité de l’article 6 qui prévoit la perte de la nationalité sud-africaine en cas d’acquisition d’une nouvelle nationalité. L’objectif est de défendre les nombreux Sud-Africains ayant perdu leur nationalité en acquérant une autre nationalité. 

La High Court (Gauteng, Pretoria) rejette la requête aux motifs que l’article 6 du Citizenship Act 88 of 1995 n’est pas irrationnel. Elle se justifie en disant que cette disposition consacre la perte de la nationalité liée à un acte volontaire de l’individu et non une privation au sens de l’article 20 de la Constitution. En appel, la Supreme Court of Appeal juge la perte de la nationalité en application de l’article 6 du Citizenship Act comme inconstitutionnelle en raison de l’irrationalité de l’objectif du législateur qui admet par ailleurs la double nationalité. 

Saisie pour confirmation par la Supreme Court of Appeal en vertu de l’article 167 (5) de la Constitution sud-africaine, la Cour constitutionnelle confirme l’ordonnance d’invalidité rendue par la juridiction d’appel. Sa motivation repose sur deux arguments.

Dans un premier temps, la Cour procède par l’interprétation textuelle des mots « perte » utilisée à l’article 6 du Citizenship Act et « privation » mentionnée à l’article 20 de la Constitution à partir des dictionnaires Cambridge Dictionary et Oxford Dictionary. À l’issue de cet exercice, elle conclut que « the automatic loss of citizenship brought about by the impugned provision is a form of deprivation in contravention of the fundamental right contained in section 20 » (§ 38). Ce raisonnement permet d’intégrer la perte de la nationalité au sens de l’article 6 du Citizenship Act dans le champ d’application de l’article 20 de la Constitution. 

Dans un second temps, après avoir considéré la perte de la nationalité comme une atteinte à l’article 20 (droit à la nationalité), dont la privation est conditionnée par l’exigence de la justification, la Cour procède à l’examen de l’objectif et du pouvoir discrétionnaire reconnu à l’administration. 

En ce qui concerne le pouvoir discrétionnaire reconnu au ministre de l’Intérieur au titre de l’article 6 du Citizenship Act, la Cour estime que ce pouvoir étendu et illimité reconnu au ministère de l’Intérieur ne se justifie pas. Selon la Cour, « Section 6(2) affords the Minister the discretionary power to, as she deems fit, order the retention of citizenship. It bears repetition that this is an unconstrained discretion without any specification as to how such discretion is to be exercised. There is no indication at all regarding what facts, factors and circumstances would guide the Minister in deciding either way on the retention of citizenship. Thus, there can be no meaningful assessment of the reasons for the decision that may support retention, nor, by implication, what it is that requires the loss of citizenship » (§ 54).

S’agissant de la justification de la perte de la nationalité, la Cour la qualifie d’irrationnelle à partir d’un argument construit par l’amicus curiae autour du droit comparé et international sur la double nationalité. La Cour s’explique en ces termes : « We were told both in the respondents’ answering papers and their oral submissions in this Court that the state has no objection to dual citizenship. They argued that the impugned provision, read with other related sections in the Act, is not averse to dual citizenship. The respondents asserted that South Africa, like many other countries, permits dual citizenship with selected countries, by prior arrangement. According to them, South Africans who take up citizenship of one of the countries which has a dual citizenship arrangement with South Africa, do not lose their South African citizenship and need not apply to the Minister for permission to retain their South African citizenship » (§ 42). 

B. Éclairage

Le raisonnement de la Cour soulève deux observations relatives, d’une part, à la compétence exclusive de l’État et, d’autre part, à l’apatridie.

L’apatridie a toujours été considérée comme une condition sine qua non pour appliquer la perte de la nationalité en manière telle que « la perte ne peut avoir lieu si elle devait entrainer l’apatridie »^[1]. La Convention de 1961 sur la réduction des cas d’apatridie reconnait aux États la compétence exclusive en matière de retrait de nationalité à condition d’éviter l’apatridie^[2]. Dans le cas d’espèce, la position du ministre sud-africain de l’Intérieur va dans ce sens. Devant la High Court (Gauteng, Pretoria) citée dans la présente décision, le gouvernement considère que le risque d’apatridie n’existe pas en cas de perte de nationalité par acquisition d’une nouvelle (§ 16). 

Pourtant, perdre sa nationalité constitue un acte extrêmement grave pour la personne^[3] même lorsqu’elle ne conduit pas à l’apatridie. En effet, la perte de nationalité conduit à la disparition des droits liés à la nationalité et de la protection due par l’État à ses nationaux^[4]. Or, malgré sa gravité, ce concept demeure fluctuant. La perte englobe à ce jour un catalogue impressionnant de situations pouvant conduire, sous des vocabulaires différents^[5], à la perte de la nationalité^[6]. Pour préciser son contour, la Cour constitutionnelle le définit comme le fait de ne pas conserver quelque chose en sa possession et la privation de la nationalité (art. 20 Constitution) comme le fait de retirer quelque chose à quelqu’un. À partir d’une interprétation littérale des articles 6 du Citizenship Act et 20 de la Constitution, la Cour conclut qu’entre les deux concepts la distinction « is more apparent than real and more semantic than substantive, a distinction without a difference » (§ 37). 

Dans la présente affaire, la Cour refuse de considérer l’apatridie comme la seule raison pour laquelle il est interdit de révoquer la nationalité d’une personne. Autrement dit, la perte de la nationalité en cas d’acquisition d’une nouvelle nationalité doit être limitée à partir du moment où elle porte atteinte à plusieurs droits comme les droits politiques, le droit d’entrer et de séjourner en Afrique du Sud, le droit à la liberté de commerce, à l’emploi, etc. (§ 65). Le raisonnement de la Cour repose sur sa propre jurisprudence développée dans l’arrêt Chisuse où le juge souligne l’importance de la nationalité en tant que « gateway through which a number of rights in the Constitution can be accessed » (§ 1). Ce raisonnement s’appuie sur la pensée de Hannah Arendt (§ 25) qui considère que la nationalité constitue le « droit d’avoir des droits » sans lequel l’appartenance à une communauté nationale n’est pas envisageable^[7]. Par conséquent, la Cour annule l’article 6 du Citizenship Act non pas en raison du risque d’apatridie, mais plutôt parce qu’il porte atteinte à une série de droits garantis par la constitution, une atteinte au droit d’avoir des droits (§ 65). 

La compétence exclusive de l’État est prévue par un principe bien établi en droit international. Selon ce principe, il revient à chaque État de déterminer les modes d’acquisition ou de perte de la nationalité (art. 1 de la Convention concernant certaines questions relatives aux conflits de lois sur la nationalité, conclue à La Haye le 12 avril 1930)^[8]. En Afrique du Sud, l’article 6 du Citizenship Act constitue une expression de ce principe en matière de perte de nationalité. Cette disposition conditionne le maintien de la nationalité sud-africaine en cas d’acquisition d’une nouvelle nationalité à une autorisation discrétionnaire du ministre de l’Intérieur. Dans son avis consultatif, tout en rappelant le caractère essentiellement relatif de la compétence exclusive de l’État, la Cour permanente de justice internationale (ci-après : « CPJI ») disait déjà en 1923 que « [l]a question de savoir si une certaine matière rentre ou ne rentre pas dans le domaine exclusif d’un État est une question essentiellement relative : elle dépend du développement des rapports internationaux »^[9].

À la lumière « du développement des rapports internationaux » induits par la pratique contemporaine des États, la Cour constitutionnelle d’Afrique du Sud considère le pouvoir discrétionnaire reconnu au ministère de l’Intérieur comme n’étant plus conforme « with international instruments and international law » (§ 56). À travers ce dictum, la Cour s’aligne sur l’interprétation évolutive de la notion du « domaine exclusif » développé à l’époque par la CPJI dans l’avis consultatif rendu en 1923. À partir des observations détaillées de l’amicus curiae, la Cour s’inscrit dans la pratique majoritaire des pays qui écarte la perte de la nationalité en cas d’acquisition d’une nouvelle nationalité. C’est le cas en Belgique où « il n’y a plus de perte automatique de la nationalité belge en raison de l’acquisition volontaire d’une autre nationalité »^[10].

En droit comparé, plusieurs raisons sont avancées pour justifier la disparition progressive de la perte de nationalité comme conséquence de l’acquisition d’une nouvelle nationalité. Parmi ces raisons, il y a notamment le souci de l’État de conserver des liens forts avec la diaspora nationale^[11]. Dans le cas d’espèce, la Cour procède autrement en appliquant l’examen classique de proportionnalité ancré dans la constitution sud-africaine pour justifier l’abandon du pouvoir discrétionnaire reconnu au ministre de l’Intérieur par l’article 6 du Citizenship Act (§§ 66 et s). Elle s’aligne sur plusieurs jurisprudences parmi lesquelles celle de la Cour européenne de droits de l’homme^[12] et celle de la Cour de justice de l’Union européenne^[13] (§ 63) qui imposent aux États de soumettre les conditions de perte de nationalité au respect des droits fondamentaux^[14]. Parmi les exigences développées par les juridictions européennes^[15] et reprises par la Cour constitutionnelle par le biais de la fertilisation croisée, il y a notamment cette évaluation minutieuse, cohérente et proportionnée (§ 63). À partir du moment où l’article 6 du Citizenship Act (perte de nationalité) constitue une atteinte à l’article 20 de la Constitution (droit à la nationalité), la Cour exige une justification raisonnable et rationnelle conformément à l’article 36 de la Constitution (condition de limitation) (§ 41).

Cet arrêt traduit la tension entre les deux principes qui gouvernent le droit international des migrations, à savoir le principe de souveraineté et les droits humains. D’une part, l’approche fondée sur les droits humains se caractérise par une meilleure tolérance à la double nationalité et par une relative diminution du pouvoir discrétionnaire de l’État^[16] au nom de la protection des droits fondamentaux. D’autre part, le principe de souveraineté conduit à l’instrumentalisation fréquente des questions de nationalité au nom du contrôle des frontières^[17]. Entre les deux, à l’image d’une balance, la position de la Cour penche vers l’approche fondée sur les droits humains à travers l’analyse classique de proportionnalité. 

C. Pour aller plus loin

Lire l’accord :Cour constitutionnelle d’Afrique du Sud, 6 mai 2025, Democratic Alliance v Minister of Home Affairs and Another, n° CCT 184/23.

Jurisprudence : 

• Cour constitutionnelle d’Afrique du Sud, Chisuse v Director-General of Home Affairs [2020] ZACC 20 ; 2020 (6) SA 14 (CC) ; 2020 (10) BCLR 1173.
• CPJI, avis consultatif du 7 février 1923 relatif au différend franco-britannique au sujet des décrets français sur la nationalité promulgués en Tunisie et au Maroc, Rec., série B, n° 4.
• Cour eur. D.H., 22 décembre 2020, Usmanov c. Russie, n° 43936/18, § 77.
• CJUE, 18 janvier 2022, JY c. Wiener Landesregierung, C-118/20, § 59.

Doctrine :

• Arendt, H., Les origines du totalitarisme. L’impérialisme, Nouvelle édition, Paris, Gallimard, 2002.
• Carlier, J-Y. et Sarolea, S., Droit des étrangers, Bruxelles, Larcier, 2016.
• Corneloup, S. et alii (dir.), Perdre sa nationalité, Paris, Dalloz, 2024.
• Verwilghen, M., Conflits de nationalité — Plurinationalité et apatridie, R.C.A.D.I., La Haye, Martinus Nijhoff Publishers, 1999.

Pour citer cette note : T. Maheshe, « Vers la fin du pouvoir discrétionnaire en matière de perte de nationalité »,Cahiers de l’EDEM, mars 2026.