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Institut pour la recherche interdisciplinaire en sciences juridiques et criminologiques

Centre Charles De Visscher pour le droit international et européen

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Centre Charles De Visscher pour le droit international et européen

Cass., 4 mars 2026, n° P.26.0063.F/1

cedie | Louvain-la-Neuve

cedie
15 June 2026 , modifié le 23 June 2026

Vers un contrôle renforcé de la légalité des décisions de détention fondées sur l’ordre public ?  

Détention administrative – Risque pour l’ordre public et sécurité nationale – Menace réelle, actuelle et suffisamment grave – Contrôle de légalité des juridictions d’instruction.

Dans l’arrêt commenté, la Cour de cassation précise l’étendue du contrôle de légalité que les juridictions d’instruction doivent exercer lorsque la détention administrative d’un étranger est motivée par un risque pour l’ordre public. En l’espèce, un demandeur de protection internationale avait été placé en centre de détention administrative à la suite de son interpellation lors d’une manifestation à Bruxelles, au motif qu’il constituait une menace pour l’ordre public. La Cour considère, à la lumière de la jurisprudence de la C.J.U.E., que lorsqu’elle contrôle la légalité de la détention fondée sur un tel motif, la juridiction d’instruction doit vérifier in concreto si le comportement individuel de l’intéressé représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société, et non se limiter à constater l’existence formelle d’une motivation tirée de l’ordre public. 

Lucie Dufays, juriste à la Coalition Move

A. Arrêt

1. Faits et rétroactes

Le 5 octobre 2025, Monsieur A., demandeur de protection internationale palestinien, est arrêté lors d’une manifestation pour le climat à Bruxelles. Le 6 octobre, l’Office des étrangers lui délivre une décision de maintien (annexe 39bis) et il est placé en détention au centre fermé de Merksplas.

Le titre de détention, qui se fonde sur l’article 74/6, § 1er, al. 1er, 4°, de la loi du 15 décembre 1980, est motivé de la manière suivante : « Selon le rapport administratif rédigé par la zone de police de Bruxelles-capitale Ixelles le 05.10.2025, l’intéressé a été interpellé parce qu’il refusait clairement de suivre les instructions des services de police : « […] Lorsque (…) demande de contrôler une personne sur un scooter électrique. Celle-ci se trouve en tête du cortège, slalomant avec son scooter électrique et criant et vociférant. Il lui a été demandé soit de suivre la manifestation à pied, soit de se mettre sur le côté afin de ne pas gêner le défilé. Il a refusé d’obtempérer. Il portait une écharpe qui lui couvrait le visage jusqu’au-dessous des yeux, ce qui le rendait méconnaissable ». Le titre de détention précise qu’il était déjà connu pour des faits de rébellion et mentionne l’existence d’un PV dressé à cet égard en juillet 2024. L’administration conclut que compte tenu de ces éléments, Monsieur A. est susceptible de porter atteinte à l’ordre public. Aucun PV de police n’est cependant joint à la décision ni versé au dossier administratif.

Saisie d’une requête de mise en liberté, la Chambre du conseil de Bruxelles considère, dans une ordonnance du 20 octobre 2025 qu’il « n’y a pas lieu d’apprécier la réalité des faits reprochés » et qu’il « n’est pas nécessaire que le risque d’atteinte à l’ordre public soit réalisé ni même prouvé pour qu’il puisse être repris dans la motivation ». En appel, dans un arrêt du 5 novembre 2025, la Chambre des mises en accusation confirme le maintien en détention, estimant notamment que le manque de respect de Monsieur A. pour les services chargés de la sécurité publique ressort de son comportement lors de la manifestation, et qu’un tel manque de respect induit un risque pour l’ordre public.

Par un arrêt du 3 décembre 2025, la Cour de cassation casse cette décision.

L’Office des étrangers ne procède toutefois pas à la libération de Monsieur A., qui se voit notifier, le 5 décembre 2025, une décision de prolongation du maintien. Le 18 décembre 2025, la Chambre des mises en accusation, statuant à nouveau, juge que les décisions des 5 octobre et 5 décembre 2025 ont pu légalement conclure que le demandeur constitue une menace pour l’ordre public ou la sécurité nationale.

Monsieur A. se pourvoit à nouveau en cassation, soutenant que la juridiction d’appel n’a pas vérifié l’exactitude des motifs de fait sur lesquels repose la décision de maintien et qu’elle interprète « trop largement » les notions de sécurité nationale et d’ordre public visées à l’article 74/6, § 1er, alinéa 1er, 4°, de la loi du 15 décembre 1980.

C’est dans ce contexte que la Cour de cassation est amenée, pour la seconde fois, à se prononcer dans cette affaire – l’occasion pour elle de préciser davantage l’étendue du contrôle que doivent exercer les juridictions d’instruction lorsque la détention est motivée par un risque pour l’ordre public.

2. Décisions de la Cour

Dans son premier arrêt du 3 décembre 2025, la Cour de cassation s’était limitée à constater que la Chambre des mises en accusation n’avait pas répondu aux arguments tirés de l’examen de l’exactitude des motifs et de la violation de l’article 5 de la CEDH. Elle ne s’était cependant pas prononcée sur l’étendue du contrôle des juridictions d’instruction quant à la notion de risque pour l’ordre public.

Dans son arrêt du 4 mars 2026, la Cour comble cette lacune. Elle rappelle d’abord le contenu de l’article 74/6, § 1er, al. 1er, 4°, de la loi du 15 décembre 1980 en vertu duquel un demandeur de protection internationale peut être détenu en centre de détention administrative lorsque la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public l’exige, sur la base d’un examen individuel et pour autant que cela s’avère nécessaire et qu’aucune mesure moins coercitive ne puisse être efficacement appliquée.Cet article constituant la transposition en droit belge de l’article 8, § 3, e), de la directive « Accueil » du 26 juin 2013, il doit être lu à la lumière du droit de l’Union.

La Cour rappelle ensuite, en se référant à l’arrêt du 15 février 2016 de la C.J.U.E. (C-601/15 PPU), que la notion d’ordre public et de sécurité nationale suppose l’existence, en dehors du trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société ou la sécurité intérieure ou extérieure de l’État membre concerné. La détention administrative d’un demandeur de protection internationale ne peut être justifiée que si son comportement individuel représente une telle menace.

Or, constate la Cour, l’arrêt attaqué ne constate aucunement qu’au-delà du fait d’avoir participé à une manifestation en circulant le visage dissimulé, sans se soumettre à une injonction de la police, et d’être cité dans un dossier relatif à des soupçons de rébellion – c’est-à-dire qu’au-delà du trouble social que constitue toute infraction –, le demandeur aurait concrètement adopté un comportement individuel qui représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société ou la sécurité intérieure ou extérieure de l’État.

Partant, la Cour décide de casser l’arrêt attaqué. 

B. Éclairage

L’arrêt commenté apporte une clarification importante concernant la portée et l’étendue du contrôle de légalité de la détention administrative d’un étranger détenu pour des motifs d’ordre public. Il s’inscrit à l’intersection de deux questions essentielles en matière de détention administrative : celle de l’interprétation des notions d’ordre public et de sécurité nationale, et celle de l’étendue du contrôle que les juridictions d’instruction sont tenues d’exercer sur les décisions de détention fondées sur ces notions.

1. La notion d’ordre public et de sécurité nationale en droit des étrangers

Pour comprendre la portée de l’arrêt commenté, il convient de revenir sur la notion d’ordre de public et de sécurité nationale en matière de droit des étrangers. Ces notions apparaissent dans de nombreuses dispositions de la loi du 15 décembre 1980 sur les étrangers sans pourtant jamais faire l’objet d’une définition précise[1]. Leur contenu, tiré de diverses directives européennes, varie en fonction du contexte. La lecture des travaux préparatoires n’éclaire pas davantage sur l’interprétation à en donner, puisqu’ils renvoient pour l’essentiel au droit européen et à l’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne.

En matière de détention administrative, l’interprétation du concept de risque pour l’ordre public ou la sécurité nationale revêt des conséquences cruciales, puisqu’il peut être invoqué par l’administration, dans divers cas de figure, afin de justifier ou de prolonger le maintien d’une personne étrangère en centre de détention administrative[2].

Si les États restent libres de déterminer les exigences de la notion d’ordre public conformément à leurs besoins nationaux, ils demeurent néanmoins soumis aux droits et principes fondamentaux consacrés par les textes nationaux et internationaux. La Cour européenne des droits de l’homme (Cour européenne) et la Cour de justice de l’Union européenne (C.J.U.E.) sont ainsi régulièrement invitées à se prononcer sur l’étendue des pouvoirs des autorités nationales dans l’application et l’interprétation des notions d’ordre public ou de sécurité nationale[3].

Ainsi, selon la C.J.U.E., il n’est pas nécessaire qu’une condamnation pénale ait été prononcée pour que des faits puissent être considérés comme une atteinte à l’ordre public ou à la sécurité nationale(C.J.U.E., 11 juin 2015, ZH. et O., pts 51-54). À l’inverse, néanmoins, le simple constat d’une infraction à la loi ne suffit pas non plus (C.J.U.E., 15 février 2016, J.N., pt 65 et jurisprudences y citées).

La C.J.U.E. a également eu, à diverses reprises, l’occasion de préciser le degré de gravité nécessaire dans tous les cas dans lesquels des considérations tenant à la sauvegarde de l’ordre public ou de la sécurité nationale sont invoquées à l’appui d’une restriction en matière d’accès au territoire ou de séjour. Elle s’était, pour cela, basée sur l’interprétation dont font l’objet, dans sa jurisprudence, les notions de sécurité nationale et de l’ordre public, en application de diverses directives.

Dans l’arrêt J.N. précité, dont la Cour de cassation fait application dans l’arrêt commenté, la C.J.U.E. rappelle ainsi que :

« La Cour a ainsi jugé que la notion d’“ordre public” suppose, en tout état de cause, l’existence, en dehors du trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société [arrêts Zh. et O., C‑554/13, EU : C : 2015:377, point 60 et jurisprudence citée, s’agissant de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115, ainsi que T., C‑373/13, EU : C : 2015:413, point 79 et jurisprudence citée, s’agissant des articles 27 et 28 de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, et rectificatifs JO 2004, L 229, p. 35, et JO 2005, L 197, p. 34)].

Quant à la notion de “sécurité publique”, il ressort de la jurisprudence de la Cour que cette notion couvre la sécurité intérieure d’un État membre et sa sécurité extérieure et que, partant, l’atteinte au fonctionnement des institutions et des services publics essentiels ainsi que la survie de la population, de même que le risque d’une perturbation grave des relations extérieures ou de la coexistence pacifique des peuples, ou encore l’atteinte aux intérêts militaires, peuvent affecter la sécurité publique (voir, en ce sens, arrêt Tsakouridis, C‑145/09, EU : C : 2010:708, points 43 et 44).

Une atteinte à la sécurité nationale ou à l’ordre public ne saurait donc justifier, au regard de l’exigence de nécessité, le placement ou le maintien en rétention d’un demandeur sur la base de l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, sous e), de la directive 2013/33 qu’à la condition que son comportement individuel représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société ou la sécurité intérieure ou extérieure de l’État membre concerné (voir, en ce sens, arrêt T., C‑373/13, EU : C : 2015:413, points 78 et 79) » (pts 65-67).

La C.J.U.E. juge ainsi qu’il revient aux autorités nationales de démontrer, au cas par cas, que le danger incarné par la personne étrangère justifie le placement en détention et qu’il « correspond au moins à la gravité de l’ingérence que constitue la rétention dans le droit à la liberté du demandeur » (pt 69).

Une atteinte à la sécurité nationale ou à l’ordre public ne saurait donc justifier, au regard de l’exigence de nécessité, le placement ou le maintien en détention d’un étranger qu’à la condition que son comportement individuel représente une telle menace réelle.

2. Le contrôle, par les juridictions d’instruction, de la notion d’ordre public en matière de détention administrative

Il reste à voir comment ces exigences substantielles autour de la notion d’ordre public sont effectivement appliquées et contrôlées, dans l’ordre juridique interne, en matière de détention administrative. 

En droit belge, l’étranger qui fait l’objet d’une décision de détention administrative sur base de la loi du 15 décembre 1980 peut introduire un recours contre cette décision auprès de la chambre du conseil et, en appel, auprès de la chambre des mises en accusation. L’article 72 de la loi du 15 décembre 1980 prévoit que le contrôle exercé par ces juridictions est un contrôle de légalité : le juge peut vérifier « si les mesures privatives de liberté et d’éloignement du territoire sont conformes à la loi sans pouvoir se prononcer sur leur opportunité ».

Le contrôle des juridictions d’instruction est donc limité. Ces juridictions rappellent régulièrement qu’il ne leur appartient pas de se substituer à l’autorité administrative légalement investie du pouvoir d’apprécier l’opportunité d’une mesure d’éloignement ou de détention.

Néanmoins, dans le cadre de leur contrôle de légalité, elles doivent, entre autres, vérifier le respect de l’obligation de motivation formelle, la réalité et l’exactitude des faits invoqués par l’autorité administrative ainsi que sa conformité aux règles de droit national et international ayant des effets directs dans l’ordre interne[4].

La Cour, dans l’arrêt commenté, juge ainsi que la juridiction d’instruction ne peut se borner à constater que la décision de détention contient une motivation au regard du risque pour l’ordre public ou la sécurité nationale. Son contrôle de légalité élargi lui impose d’examiner si la décision administrative et l’interprétation, par l’administration, du risque pour l’ordre public ou la sécurité nationale sont bien conformes aux exigences fixées par la jurisprudence des juridictions internationales. Partant, la juridiction d’instruction doit examiner in concreto si la motivation de la décision de maintien démontre que la personne détenue a concrètement adopté un comportement individuel représentant une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société ou la sécurité de l’État – menace qui doit aller au-delà du trouble social que constitue toute infraction (pt II.12). 

Notons que, dans sa jurisprudence passée, la Cour ne s’est pas toujours montrée aussi exigeante. Ainsi, dans un arrêt du 8 mai 2024, elle avait rejeté le pourvoi introduit par un étranger détenu en centre fermé au motif qu’il avait été arrêté en flagrant délit de vol. Dans cette affaire, le demandeur reprochait au juge d’appel d’avoir considéré qu’il pouvait être conclu à l’existence d’une menace pour l’ordre public en se limitant à mentionner ladite menace sans aucune motivation qui en démontrerait la réalité et la gravité. La Cour de cassation avait relevé que la cour d’appel ne s’était pas bornée à énoncer que le demandeur était soupçonné d’avoir commis un acte punissable mais avait « caractérisé » ledit acte punissable, comme étant un vol dans une habitation. Partant, elle considérait que les juges d’appel avaient pu légalement considérer que cet acte constitue une menace grave pour l’ordre public. La Cour, à l’époque, n’avait pas jugé nécessaire de s’en référer aux enseignements de l’arrêt J.N. 

On peut espérer que ce nouvel éclairage de la Cour de cassation dans l’affaire sous commentaire conduira les juridictions d’instruction à un contrôle plus rigoureux et concret chaque fois que la détention administrative d’une personne étrangère est motivée par des motifs d’ordre public et de sécurité nationale.

Dans le cas d’espèce, la Chambre des mises en accusation n’a pas permis d’observer une application explicite de cet enseignement. En effet, dans son arrêt rendu le 19 mars 2026 suite à la cassation, elle se borne à nouveau à constater qu’au vu des faits de rébellion et le comportement lors de la manifestation, « l’autorité administrative pouvait légalement considérer que l’étranger constituait une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, itérative, à la sécurité nationale ou à l’ordre public ». Partant, cette décision ne répond pas aux exigences de la Cour de cassation, la juridiction d’appel faisant à nouveau l’économie d’une analyse concrète de la menace pour l’ordre public.

Cette affaire montre à nouveau toute la complexité et les limites du contrôle juridictionnel de stricte légalité de la détention administrative, effectué par des juridictions davantage spécialisées en droit pénal qu’en droit des étrangers et donc peu habituées au droit administratif. De nombreux·ses auteur·es[5] et acteur·rices du monde judiciaire[6] se sont déjà penché·es sur l’étendue des pouvoirs conférés aux juridictions d’instruction lorsqu’elles contrôlent la légalité de la détention administrative d’une personne étrangère, ainsi que sur le caractère inadéquat de la dichotomie entre contrôle de légalité et contrôle d’opportunité, et sa contradiction avec le droit européen. La Coalition Move, créée en 2021 par quatre associations belges afin de porter une voix commune contre l’usage de la détention pour des raisons migratoires, recommande également la mise en place d’un contrôle judiciaire de la détention de plein contentieux, ex nunc, portant tant sur la légalité que sur l’opportunité et la proportionnalité de la mesure[7].

3. Un éclairage bienvenu vu l’actualité législative 

La précision apportée par l’arrêt commenté est particulièrement bienvenue à l’heure où l’on constate, dans l’actualité législative européenne et nationale, une propension à mobiliser encore davantage le concept d’ordre public et de sécurité nationale pour justifier l’arrestation et la détention des personnes étrangères.

Ainsi, l’article 15 de la directive retour actuelle limite la détention à un maximum de 18 mois. Or, la proposition de règlement retour européen, déposée par la Commission européenne le 11 mars 2025, adoptée le 26 mars 2026 par le Parlement européen et actuellement négociée au niveau interinstitutionnel, prévoit que les ressortissants de pays tiers qui représentent un risque pour l’ordre public ou la sécurité nationale pourraient dorénavant être détenus pour une durée indéterminée (article 16.3.d). Ce texte, s’il est adopté, sera directement applicable dans l’ordre juridique belge. 

En Belgique, le projet de loi sur les visites domiciliaires, sur lequel s’est accordé le gouvernement Arizona, place également la notion d’ordre public au centre, puisque le risque pour l’ordre public ou la sécurité nationale est l’une des conditions permettant à des fonctionnaires de police d’être autorisés à pénétrer dans le logement d’une personne en séjour irrégulier sans son consentement. À nouveau, le texte en projet ne donne aucune définition de la notion et ne se prononce pas sur le degré de gravité nécessaire, permettant une interprétation administrative très extensive. 

Si ces textes sont adoptés, les juridictions d’instruction devront se préparer à être encore davantage saisies de requêtes de mise en liberté qui interrogeront la manière dont la menace pour l’ordre public est motivée par l’administration, et à contrôler ces décisions dans le respect de la jurisprudence de la Cour de cassation et des juridictions internationales.

C. Pour aller plus loin

Lire l’arrêt : Cass., 4 mars 2026, n° P.26.0063.F/1.

Jurisprudence : 

Doctrine :  

Pour citer cette note : L. Dufays (Coalition Move), « Vers un contrôle renforcé de la légalité des décisions de détention fondées sur l’ordre public ? », Cahiers de l’EDEM, mai 2026. 

  1. C. Macq, « Le point sur le retrait du droit au séjour et l’éloignement pour motifs d’ordre public des étrangers en séjour légal », Rev. dr. étr., 2018, n° 198, p. 185.

  2. Voy. art. 7 (concernant la détention des personnes faisant l’objet d’un ordre de quitter le territoire et d’une décision de reconduite à la frontière ; art.  44septies, § 1er (concernant les ressortissants UE), art. 74/5, § 3, al. 4 (concernant la détention à la frontière) et art.74/6, § 1er, al. 1er, 4°, et al. 5 (concernant la détention des demandeurs de protection internationale).

  3. Pour une analyse détaillée de la jurisprudence de ces deux juridictions en la matière, voy. C. Macq, « L’ordre public et la sécurité nationale comme instruments de contrôle étatique en matière migratoire : quelles limites la jurisprudence européenne fixe-t-elle à l’exercice de ces prérogatives étatiques ? », Rev. trim. dr. h., 2020/3, n° 123, pp. 639-682. 

  4. C. Robinet, « Le contrôle de légalité à l’épreuve de la protection juridictionnelle effective », in P. Nihoul (coord.), Droit de l’Union et contentieux devant les juridictions nationales, Anthemis, 2024, p. 193.

  5. C. Magritte, « Pas de détention aux fins d’éloignement pour une personne inéloignable », Cahiers de l’EDEM, novembre 2025 ; C. Robinet, op. cit. ; B. Nalukoma Irenge, « Le contrôle marginal de la détention d’un requérant ayant un profil individuel déclaré dangereux pour l’ordre public », Cahiers de l’EDEM, avril 2023 ; C. Macq, « Les règles régissant le contrôle judiciaire d’une mesure privative de liberté à l’épreuve du contexte de pandémie », Cahiers de l’EDEM, mai 2020 ; S. Sarolea, « Cour de cassation et contrôle de la détention : en finir avec l’opposition indue entre opportunité et légalité », Newsletter EDEM, juin 2015.

  6.  Avocats.be, Mémorandum sur la politique migratoire, 2022, p. 11.

  7.  Coalition Move, « Réforme du Code belge de la migration », 2021, p. 22.